“单元组合型”总体用地布局规划编制方法探讨,张瑞霞，林志明，李游,摘要：随着市场在城市发展中的主导作用越来越突出，以终极蓝图为导向的城市总体用地布局规划面临众多不 确定性因素的困扰，特别是在用地规模与布局这两方面尤为突出。本文通过剖析现行总体规划在用地规模及布 局方面的反思，提出“基本单元”概念，构建“单元组合型”总体用地布局规划编制方法，进行有限制条件下 的单元组合型用地布局，最后以攸县县城总体用地布局规划为例进行实践探索，以期在刚性控制的基础上，尽 可能增强城市总体用地布局的弹性适应能力，为创新城市总体用地布局规划提供一种全新视角和编制方法。 关键词：总体规划，单元组合，用地布局，攸县,当前，在生态文明和空间治理体系现代化的发展趋势下，我国空间用途管制职责已由自然 资源部统一行使，未来的国土空间规划体系将面临变革与重构。现行城市总体规划的内容将面 临众多调整，可以预见，未来国土空间规划将以管控为主导，但在城市增长边界范围内，以建 设为主导的城市总体用地布局内容仍是变革后城市规划将重点解决的核心问题。同时，随着市 场在资源配置中越来越占据主导地位，带有传统计划经济色彩的总体规划越来越难以适应复杂 因素影响下的城市发展要求，特别是总体用地布局面临众多不确定因素的挑战，导致其终极蓝 图式的布局在规划实施的弹性和适应性方面挑战重重。2017 年住房城乡建设部发布关于城市 总体规划编制试点的指导意见，选取 15 个城市进行城市总体规划编制的试点工作，重点在规 划理念、变革方式和规划体系等方面进行探索，以期打破现行总规实践中存在的内容繁琐、前 瞻性不够、适应性不强等问题1-6。本文焦聚城市总体规划中用地布局的编制方法探讨，旨在结 合新时代城市总体规划改革的新要求，将焦点集中在城市总体规划用地布局编制方法上，提出 “单元组合型”总体用地布局编制方法，以“管控+市场”为导向，在设定开发条件的前提下， 进行基于一定约束条件的自由式基本单元组合布局，以期在刚性控制的基础上，尽可能增强城 市总体用地布局的弹性适应能力，为创新城市总体用地布局规划提供一种视角和编制方法。,1 概念解析,本文提出的“单元组合型”总体用地布局概念，其核心内涵包括基本单元和单元组合两个概 念要点，分述如下：,基本单元：是指根据城市的山水格局、地形地貌、重要廊道等进行空间划分，形成相对完 整的发展区域，即为基本单元区，类似于现行总体规划布局中的控规单元（规模小的城市类似 于功能组团），其大小根据城市建设具体情况、规模及不同发展阶段，可弹性控制。基本单元 需进行生态、重大设施、重要廊道等底线要素的刚性控制。在底线管控的基础上，对各类管控,要素提出管控要求，对开发启动条件、人口、产业以及市场为主导的用地类别要素等进行引导 式布局，以增强规划应对未来不确定性要素的适应能力。,单元组合：是指在城市增长边界范围内，以“基本单元”为基础，在设定各个“基本单元”开 发建设的启动条件后，以已建成区为边界出发点，结合城市空间发展动力机制及结构演变规律 分析、方向研判等研究，进行基本单元的组合式总体用地布局（如图 1、图 2，可以形成“已建 区+X”的多种方案，X 指有条件启动开发建设的“基本单元”）。,图 1 基本单元理论原型示意图 （资料来源：作者自绘）,图 2 单元组合型布局理论原型示意图 （资料来源：作者自绘）,2 现行总体规划用地布局反思,现行总规规划用地布局以终极蓝图为导向，通过人口规模预测，确定规划期内建设用地规 模，在规模及边界范围框定下，进行用地分类布局，最终形成总体用地布局方案，其核心内容 涉及建设用地规模的确定与用地布局，现分别对这两大编制内容进行总结与反思。 （1）对建设用地规模的反思,现行总体规划建设用地规模确定技术手段，一般为先确定规划期限，然后主要以人口预测 为基准，根据人均建设用地进行核算。人口预测数据则主要依据历年人口增长趋势进行测算， 同时以土地、水等资源承载力为校核因素，最终确定城市建设用地规模（存量规划阶段的城市 除外，其规模以人口资源承载力为主要控制手段）。,值得反思的是，以人口预测为基础的城市建设用地规模预测与实际发展的规模往往存在不 同程度的偏差。主要原因有两个，一方面城市人口预测面临众多不可预见因素，单纯的以历史 数据为基础的数学预测模型，无法准确预测未来人口总量。其次，城市常住人口统计方法自身 有其局限性，主要表现在享受城市设施的服务人口和暂住半年以上的流动人口难以准确统计。 随着城市经济的开放性和联系越来越高，人口空间流动速度加快且更复杂，未来人口预测难度 将更大。为弥补城市人口难以预测，从而导致城市建设规模难以适应城市发展的情况，本文在,建设用地规模的核定内容上，重点研究城市增长边界的划定及最大人口规模承载力，将城市增 长边界作为总体用地布局的规模范围，在城市增长边界范围内布局全覆盖的“基本单元”，淡化 限期及人口预测对用地规模的约束。对于“基本单元”区域，以可开发用地总量为基础，结合总 体城市设计，反推人口容量，指引其配套设施规模。,（2）对建设用地布局的反思,现有总体规划用地布局是在规模核定的基础上，将建设用地范围内地块进行用地分类布局。 值得反思的是，现有总体规划用地布局存在边界刚性管控有余而用地弹性不足的问题，主要表 现在三方面：首先，城市的规模边界是一条不可跨越的红线，甚至某些地块因多规在空间和指 标上的不协调而无法落地，在重多新产业和重大项目的冲击下，规划建设用地边界不断被动调 整；其次，受城市发展阶段和发展理念的制约，加之新时代可能不断涌现的新诉求，都对设计 师理性把控城市中长期发展预期提出了极高的要求和挑战；最后，整个规划期内地块仅有一个 用地性质，虽然实施过程已大大加强了混合用地的弹性，但仍难以适应城市发展阶段的要求， 比如老城区的一宗工业用地，有可能升级调整为商服、居住或者开敞空间等众多用地类别，一 宗地在开发前期和后期，可能需要根据开发的客观发展条件进行调整。为增强规模边界及用地 布局的弹性和适应性，本文提出在刚性底线管控前提下的“单元组合型”布局方法，在城市增长 边界范围内，在刚性管控的基础上，允许建设用地边界根据“基本单元”进行自由组合，形成“已 建区+X”的多种边界方案；而对于“基本单元”区域里面的具体地块用地性质，除大型设施、重 要廊道、生态底线等需刚性控制用地性质的地块外，则可弹性留白，其具体的性质视市场和未 来的城市发展需求而定，在“基本单元”管控要求中区分“刚性和弹性”的控制力度，避免刚性的 边界和单一用地性质对未来城市发展的制约，从而提升规划方案的可适应性。,3 “单元组合型”总体规划用地布局编制,3.1 编制的技术路线,编制的技术路线可分为定边界、框底线、布结构、划单元、设要求、组方案六个步骤：首 先划定基于城市远景或终极规模的相对永久性的城市增长边界，为城市发展预留足够的弹性空 间；其次，在划定的城市增长边界范围内，以山水生态、重大设施布局、重要廊道及战略空间 预控等为基础，框定刚性控制的城市发展底线空间；第三，在底线刚性控制的基础上，依据城 市发展特征和趋势，布局其总体空间结构；第四，在总体空间结构的基础上，根据自然地形、 线性廊道等分隔线，在城市增长边界范围内划定全覆盖的“基本单元”控制范围；第五，根据 各个“基本单元”特征和功能要求，对“基本单元”进行管控要素设置；最后，根据各个“基 本单元”开发启动条件，组合形成各条件、各阶段下的城市总体用地布局方案。具体技术路线 见图 3。,步骤,实施路径,具体内容,1.定边界,划定城市增长边界 规模边界,参考已有方法，划定基于城市远景或终极规模的相 对永久性的城市增长边界，并将其作为总体用地布 局的范围线。,2.框底线 3.布结构 4.划单元 5.设要求,框定刚性底线管控要素 图底管控,在城市增长边界范围内，明确各类刚性控制用地范 围线，主要包括生态格局、重大设施、重要廊道、 战略空间等，框定城市发展的底线。,在底线刚性控制的基础上，根据城市发展特征和趋 势，布局城市总体空间结构，为“基本单元”范围 划定提供依据。,布局城市总体空间结构,总体格局,在底线控制及总体空间结构的指引下，划定“基本 单元”控制范围，需全覆盖城市空间增长边界范围， 其规模大小可弹性控制。,划定“基本单元”控制范围,单元管控,对“基本单元”进行条件管控，除刚性管控用地外， 其他类用地以弹性留白地块为主导（可进行建议性 用地布局，不作为强制管控），进行管控分区引导。,设置“基本单元”管控要求 开发启动,依据“基本单元”开发启动条件，组合形成个条件、 各阶段下的城市总体用地布局方案。,6.组方案,组合“基本单元”形成方案,图 3 “单元组合型”城市总体规划用地布局技术路线图（资料来源：作者自绘）,3.2 编制的技术要点,3.2.1 定边界：划定城市增长边界,本次所划定的城市增长边界是基于城市扩展到稳定状态，即城市化阶段结束时，城市远景 或接近于终极规模的扩展范围。划定城市增长边界是为在控制城市无序蔓延的前提下，给城市 空间拓展预留足够弹性。一方面严格管控非城市建设用地底线，另一方面加强远景城市扩展研 究，在兼顾底线和发展的基础上，划定既为城市未来空间预留足够弹性又限制了盲目扩张。当 前，城市增长边界划定方法已有众多研究7-8，本文不再赘述，需要重点考虑的是城市的发展阶 段对城市增长边界划定的影响，处于增长阶段的城市则需侧重考虑战略空间的预控，重在控制 城市的无序蔓延，而处于存量空间挖潜阶段的城市则需侧重考虑地块的精细评估，重在内部空 间重构。,3.2.2 框底线：框定刚性底线管控要素,在城市增长边界范围内，采用逆向思维，针对未来无法掌控的因素，首先明确我们不应该 干什么事，将其作为刚性管控要素。主要包括生态环境、政策管控、城市安全、重大设施等影 响城市格局的主要因素。底线管控要素与城市发展阶段、规模、区域协调等密切相关，需在针 对具体城市在开放的格局中统一考虑。它是城市在稳定状态下的整个框架格局，未来的城市发 展均限于该框架之内，不能突破和跳出该框架进行拓展，而具体开发建设行为，可在此大框架,下进行灵活调整，包括开发时序、地块用地性质、建设边界等，实现在底线控制的基础上迎合,城市未来发展的“选择性”。,3.2.3 布结构：布局城市总体空间结构,在城市底线控制的基础上，根据城市特征和发展趋势，结合总体发展理念及城市发展目标， 确定重要交通干道、隔离廊道、片区主导发展功能等，形成总体城市发展空间格局。 3.2.4 划单元：划定“基本单元”控制范围,“基本单元”控制范围的划定，应实现城市增长边界范围内全覆盖，同时根据各城市发展阶 段、规模、空间结构及具体建设等情况确定合理的基本单元规模和边界，大小可参考城市功能 片区划定，最小需保证社区单位的相对完整性，最大不宜大于分区或控规编制单元。其划分可 充分考虑：地形地貌、河流、交通、生态、设施等明确的空间要素；功能的相对完整及内在联 系的完整性；区域地块用地性质的可兼容性；合理的设施服务半径等。 3.2.5 设要求：设置“基本单元”管控要求,从开发启动、人口容量、主导功能、项目负面清单、设施配套、用地性质等方面对“基本单 元”进行要素管控引导，以加强“基本单元”开发时序管控、同时对市场引导为主的要素，充分调 动其适应性。具体管控情况见下表：,表 1 “基本单元”要素管控引导表,管控要素 开发启动,管控要求,根据城市发展阶段和建设情况，以控制城市无序蔓延为目标，总体上遵循“由近 及远、逐一启动”原则，设置单元启动开发的条件,人口容量 主导功能,结合总体城市设计、发展导向、资源承载力等，以地定人，制定最大人口容量 依据总体城市发展格局，设定该单元主要的功能导向,项目负面清单 明确单元内不能进入的项目,设施配套 用地性质,根据城市自身情况，分等级明确需配套的公用、公共及安全设施,刚性管控类地块用地不可调整，非刚性管控类地块用地性质可根据发展需求和 阶段进行调整，建立用地正负面清单,注：“由近及远、逐一启动”：是指以已建区为中心