锯衔 硒宪考 考2 0 1 4 年第1 3 期( 总第2 5 7 3 期) 前 我 国农 村 普 遍 存 在 文 化 、 娱 乐 设 施 不 足 的 现 象 ， 而 这 又产 生 了 与 一 些农 村 封建 迷 信 活 动 、 赌 博 、 私 彩 盛 行 的关 系 。农 村 文 化 娱 乐 设 施 的 建 设 ， 不仅 仅是 为 农 民提 供 社 区娱 乐 场 所 ， 同 时也 是 为 他 们 提 供 学 习 、 交 流 和 提 高 素 质 的 一 种 平 台 。 ( 二 ) 农 村基 础设施 的特殊 经济 属性 。 1 某 些具 有 自然 垄 断 性 质 。农 村 基 础 设 施 和 城 市 基 础设 施 一样 ， 许 多 具有 自然 垄 断 性 。 正是 由于 这 种 自然 垄 断 性 ， 私 人 进 行 农 村 基 础 设 施 投 资 和 经 营 时 ， 有 必 要 受 到 政 府 的 合 理 管制 。 2 具 有 准公共 产 品性 质 。无 论 是 城 市 基 础 设 施 或 农 村 基 础 设 施 ， 大 多 都 属 于 准 公 共 产 品 而 不 是 纯 公 共 产 品 ， 有 的 具 有 非 排 他 性 ， 有 的 具 有 非 竞 争 性 。 但 其 中 有 一 些 较 接 近 于 纯 公 共 产 品 ， 另 一 些 较 接 近 私 人 产 品 。如 村 内道 路 就 可 能 是 一 定 意 义 上 的 纯 公 共 产 品 ， 很 难 想 象 对 其 收 费 ， 而 农 村 文 化 娱 乐 设 施 比较 接 近 私 人 产 品 ， 一 般 可 以 向 前 来 娱 乐 的 人 收 取 合 理 的 费 用 。 3 受 益 范 围 的 区域 性 、 有 限 性 和 使 用 上 的 相 对低 效性 。通 常基 础设 施 随着 使用 者 的 增加 ， 其边 际成 本 会 不 断 降低 。 由于 大 多 数 农 村 社 区 具 有 明 显 的 区 域 性 、 边 缘 性 和 分 散 性 ， 基 础 设 施 使 用者 明显 少 于城 市 ， 使 得农 村 基础 设施 产 品相 对 城 市基础 设施 产 品而 言受 益 范 围较有 限 ， 使 用 效 率 也较低 。 4 较 弱 的可 经 营性 ， 私 人 参 与 意 愿 不 高 。 农 村 基 础 设 施 和 公 用 事 业 的 可 经 营 性 较 弱 表 现 为 其 运 营 不 能 产 生 足 够 的 现 金 流 量 ， 导 致 投 资 者 不 能 从 项 目的 经 营 中收 回投 资 ， 特 别 是 在 经 济 欠 发 达 的地 区 ， 如想 通 过 建 成 后 向消 费 者 收 费 的方 式 收 回投 资 ， 困 难 很 大 。 因 此 ， 一 般 情 况 下 私 人 参 与 农 村 基 础 设 施 建 设 的 意 愿 不 高 。 二 、 以 往 管 理 模 式 存 在 的 主 要 问题 ( 一 ) 政 府对 农村 基础 设施投 入 不足 。 提供 基础 设 施 首 先 要 解 决 其 建设 资金 投 入 从何 而来 ， 过去 农村 的小 型基 础设 施 投 入 主要 是 由当地政 府投 入 ， 大 型 的则有 些 能得 到 上级 政 府 转移 支付 的 支 持 。 由于 农 区 地 方 政 府 的 财 力 不 够雄 厚 ， 很 难拿 出足 够 的资金 用 于农 村 基础 设 施 建设 。即使 是一 些较 为发 达 的地 区 ， 地 方政 府 往 往 重视 城市 基 础 设 施 的 建设 ， 追 求 城 市 化 ， 而 鲜 有 把农 村基 础 设 施 建 设 放 在 首 位 的 。现 阶段 的 上 级 转 移 支 付 ， 还 远 不 可 能 全 面 解 决 其 供 给 问题 。 ( 二 ) 体 制不 顺 、 基层 财政 困难 。 体 制不 顺 、 机制 不活 是造 成农 村 基础 设 施 建 设 不 足 的另一个 重要 原 因 。从 财 政 体制 框架 看 ， 农 村 基础 设施建 设 事 权 ( 职 责 )主要 落 在 低 端 层 级 ( 县 乡 )， 而 由于分 税 分 级 财 政体 制 在 1 9 9 4年 财税 配套 改革 后迟 迟未 能在 省 以下 、 特 别是 在 县 乡基 层实 质性 地贯 彻到 位 ， 过 渡 体制 的负 面 因素 积 累而 造成县 乡财 政普 遍 困难 ， 更无 力 加 强农 村 基 础 设 施 。 ( 三 ) 对 多元投 融 资激励 不 足 。 农 村 区域基 础设 施 的多元 投融 资 ， 通 常 要难 于城 镇 区域 ， 客观 上需 要更 有 力度 的 政策 优 惠来 激励 ， 以提 高 非 公 共 部 门 的 市 场 主体 介 入 的 意 愿 ， 而 我 国过去 这种 政策激 励 也是不 足 的 。 (四) 管 理效 率低 。 由于 农村 基 础 设 施 的建 设 者 与 受 益 者 联 系 不 紧 ， 易 造成 只有建 设 、 使用 却 无人 管 理 的现 象 。 例如政 府 在农村 建 设 的小型 水 利基 础设 施 ， 由于 国家 、 集体 、 受 益 农 户 三 者 的职 责 和 义 务 没 有 明 确界 定 ， 导 致 建 设 、 管 理 、 使 用 三 个 环 节 脱 节 ， 往 往疏 于管 理 ， 经常 出现 “ 国家管 理不 到 、 集体 管 理 不好 、 农 户 管理不 了” 的尴 尬局 面 。 锯轩 硒宪考 考2 0 1 4 年第1 3 期( 总第2 5 7 3 期) 三 、 引 用 PP P管 理 模 式 的 可 能 性 和 必 要 性 ( 一 ) 私人 可能 参 与 农 村 基 础 设 施供 给 的理 论 依 据 。 1 公 共 产 品理 论 。公 共 产 品 可 分 为 纯公 共 产 品和非 纯公 共 产 品 。纯 公 共 产 品必 须 同 时具 有 两个 属性 ： 非 竞争 性 和非 排他 性 。所 谓 非竞 争 性 就 是指 一个 人 对 公 共 产 品 的使 用 并 不 减 少 其 他 人对 公共 产 品 的使 用 。非 排 他 性 是 指 一 旦 提 供 某公 共产 品 ， 就不 可能 排 除任何 人对 它使 用 。 现实 生活 中纯公 共 品甚 少 ， 大 量存 在 的是 准 公 共 品 ， 而对 于 准公 共 品没有 必 要 完全 由政府 来 提 供 ， 可 以通 过 私人 参与 的方 式 让 政府 与 市场 来 共 同 提 供 。 特 别 是 具 有 排 他 性 的 “ 俱 乐 部 物 品”， 为 私人 提供 创 造 了条件 。由于排 他性 ， 可 以 表 1 把使 用 者和 没有使 用 者 区别开 来 ， 对 于使 用 者 可 以 收 费 。 2 世 界 银 行 的 基 础 设 施 可 销 售 性 评 估 理 论 。在公 共 产 品理 论 的基 础 之 上 ， 世 界 银 行 在 1 9 9 4年 发展 报告 中对基 础 设 施 的性 质 进 行 了详 细 的分类 ， 并 提 出 了对 于不 同类 型基 础设 施 评估 和 推行体 制 改 革 的政 策 建 议 。世 界 银 行 选 取 竞 争潜 力 、 商 品或 服 务 的特 点 、 向用 户 收 费 补偿 成 本 的可能 性 、 公 共 服 务 的 责 任 、 环 境 外 部 性 等 五 个 因素作 为 可销售 性评 价指 标 ， 最 后 给 出了 可销 售性 的综 合评 价估 值 ( 见表 1 ) 。 在 表 1中 ， 各 种 产 品 或 服 务 的 可 销 售 性 从 13计 分 ， 数 值 越 大越 容 易 销 售 ， 最后 一 栏 是 前 五项 的平 均值 。 从世 界 银 行 的基础 设 施 可 销售 性 评 估 理论 基础设 施 可销售 性 评估 表 竞 争 商 品或 服 务 的 向 用户 收费 补 偿 的 公 共 服 务 的 环 境 市 场 化 潜 力 特 点 可 能性 责 任 外 部 性 指 数 电 地 方 性 服 务 中 私 人 产 品 高 中 低 2 6 信 长 途 、增 值 服 务 高 私 人 产 品 高 很 少 低 3 0 电 热力发 电站 高 私人产 品 高 很少 高 2 6 力 和 电 力 输 送 低 俱 乐 部 产 品 高 很 少 低 2 4 天 电 力 分 配 中 私 人 产 品 高 很 多 低 2 4 然 气 天 然 气 生 产 、 运 输 高 私 人 产 品 高 很 少 低 3 0 农 村 道 路 低 公 共 产 品 低 很 多 高 1 0 运 铁路 货 运 和客 运 服 务 高 私 人 产 品 高 由 由 2 6 输 一 级 公 路 、 二 级 公 路 由 俱 乐 部 产 品 中 很 少 低 2 4 管 道 网 络 中 私 人 产 品 高 很 多 高 2 O 水 非 管 道 系 统 高 私 人 产 品 高 由 高 2 4 管 道 排 污 与 处 理 低 俱 乐 部 产 品 中 很 少 高 1 8 排 公 寓 污水 处 理 中 俱 乐 部 产 品 高 由 高 2 0 污 现 场处 理 高 私 人 产 品 高 中 高 2 4 收集 高 私 人 产 品 中 很 少 低 2 8 水 净 化 处 理 由 公 共 产 品 中 很 少 高 2 0 灌 一 级 与 二 级 网络 低 俱 乐 部 产 品 低 审 高 1 4 溉 三 级 网 络 中 私 人 产 品 高 中 中 2 4 资 料 来 源 ： Wo r l d B a n k， 1 9 9 4 c： Wo r l d De v e l o p me n t Re p o r t 1 9 9 4： I n f r u s t r u c t u r e f o r De v e l o p me n t ， P P 1 1 5 Ne w Y o r k， Ox f o r d Un i v e r s i t y Pr e s s 黔 锯所 碍宪寿 考2 0 1 4 年第1 3 a a ( 总第2 5 7 3 期 可知 ， 公 私合 作 的潜 力可 以参 照基 础 设施 的可 销 售 性 来 判 断 。 可 销 售 性 越 强 的 基 础 设 施 和 公 用 事业项 目， 私 人 进入 的 可 能性 就越 大 ， 那 么 采 用 公私 合作 管理 模式 的可 能性 就 越 大 。相 反 ， 可销 售性 越弱 的基 础设 施项 目 ， 私 人 提供 的可 能性 就 越小 ， 采 用公 私 合 作 管 理 模 式 的可 能 性 就 越 小 。 虽 然世界 银 行 的基 础 设 施 的可 销 售 性 评 估 表 大 多 是针 对城 市基 础设 施进 行 的评估 ， 但 是 由于城 乡 基础设 施 的普遍 特 征在 主要 方 面是 相 同 的 ， 其 评 价理 论框 架 同 样适 合 农 村 基础 设 施 的 建设 和 管 理 ， 但 有 些 指 标 的 量 值 和相 关 判 断 需 要 修 正 调 整 。 ( 二 ) 从 现实 生 活看 x ,-j - P P P的要 求 和其 可 能 性 与优 点 。 1 随市场 经 济发 展 ， 开 展 多 渠 道 融 资 ， 为 农 村 基 础设施 建设 提供 一 部分 资金 ， 弥补 财政 投 入 的 不 足 ， 既 有 必 要 也 有 可 能 。 目前 ， 我 国 农 村 基 础设 施建设 的水 平 远 远 不 能 满 足 广 大 农 民生 产 生 活的需 要 ， 距