1 村党组织书记和村委主任“一肩挑”情况调研报告 最近，我们对全县村党组织书记和村委会主任“一肩挑”情况进行了深入、认 真的调研，掌握了详细的情况。现将调研情况报告如下： 一、基本情况 全县现有 11 个乡镇，257 个行政村。去年村支两委换届选举工作按照省、市 委的统一部署，科学预案，精心组织，依法运作，全县 257 个村全部完成了村委会和村党 组织的换届选举工作，在新一届村支两委班子中，实行党政“一肩挑”的村有 126 个，占 全县行政村总数的 49%，党组织成员全部进入村委会班子的村有 65 个，占全县行政村总 数的 25%。 二、推行“一肩挑”的利弊分析和存在的问题 村两委换届后，从目前运行情况来看，实行“一肩挑”可以说是利弊共存。从 有利的方面来看，主要表现在： 一是有利于精简干部职数，提高了办事效率。实行支书、主任“一肩挑”减少 了干部职数，减少工作环节，便于加快村级组织正常运转节奏，提高工作效率。在原分设 情况下，上级安排的工作任务，支书先必须与主任商量，然后再召开两委会，党员会、村 民代表会研究，同一件事要经过多次商议，浪费人力、物力，而实行“一肩挑”，村支书 可根据事情轻重缓急去统筹安排。中坪村是马桥镇的大村，书记、主任“一肩挑”后，原 村主任为村党委成员，村党委书记、村主任黄立杰能充分调动两委班子成员的积极性，抢 抓机遇，迎难而上，大力兴建文明新村，切实为老百姓办实事、办好事，得到群众的好评。 二是有利于降低村级组织运行成本， 提高村干部待遇。 推行村党组织书记和村委会主任 “一 肩挑”后，村干部职数少了，村干部待遇得到改善。龙坪镇阳坡村属阳坡、严家坪、卢家 湾三村合一的行政村，现有村干部 4 人，4 个村民小组，村组合并前有正副职干部 21 人， 对比改革前减少 17 人，减幅达 80，合并前村组干部工资平均 1200 元，改革后平均工 资 5000 元，对比改革前增加 310%，且村支书和村主任实行了“一肩挑”，干部职数减 少，工资水平上涨了，干部责任更强了。三是有利于处理好村“两委”关系。村党组织与 村委会是领导与被领导关系，在平时工作中，不少村“两委”不能顾全大局，造成班子之 间的矛盾，相互扯皮、推诿、争权。实行“一肩挑”后，两委矛盾自然消除，村里的领导 核心显而易见，两委成员目标同向，各司其职，各负其责，分工合作，协调配合。四是有 利于提高村党组织书记的工作积极性。推行“一肩挑”后，两委关系和谐协调为村党组织 书记开展工作提供了良好的外部环境。同时村党组织书记是村里各项工作的第一责任人， 工作中没有了推诿对象，有利于实现村级组织既对上负责，又对下负责，村党组织书记工 作压力更大，责任更强了，促进村党组织书记改进工作作风，变被动为主动。白竹头村是 马桥镇的一个三类村，村内无集体企业，底子簿，原村支书、主任分设时，村主任万功和 曾多次写辞职书不愿干。换届后，他当选村支书和主任，两委关系协调，工作干劲十足， 2005 年全村各项工作名列前茅， 被评为红旗单位。 今年该村又率先在全镇发展袋料香菇 11 万筒，仅此项预计年底农民将增收 500 元。 实行“一肩挑”后，也带来一些弊端：一是无形中助长主要领导个人专断作风，容 易形成“一言堂”的家长制作风，产生大权独握、唯我独尊思想，大事、小事自己说了算， 视村民自治不顾，逃避了管理和监督。如果主要领导的素质不高，考虑问题不全面，不科 学，一旦出现失误，难以及时制止和纠正，其后果不堪设想。二是实行“一肩挑”后，领 导班子内协调缓冲力量减弱， 副职若与主要领导有矛盾不易化解， 造成工作不能有效开展。 如有的村党组织书记不顾大局，不图奉献，只图经济报酬，在干部分工上，凡工资报酬高 的职务都留给自己，如烟叶协管员、护林员、为民服务代理员，其他业务复杂、工作头绪 多的岗位都安排给他人，严重导致了工资收入不合理，造成了班子内的不和谐。三是实行 “一肩挑”后，村各项工作都压在村党组织书记头上，加之村两委换届后一些干部职务发 生变化，心理不平衡，工作不配合，致使工作难开展，村党组织书记工作量加大。如果副 2 职不得力，容易顾此失彼，甚至影响工作全局。四是特别在合并村实行“一肩挑”后，由 于退下来的老干部心理失衡，加上宗族势力、家庭观念，群众偏见，出现了一定程度的不 稳定，影响了村务工作的正常开展。 推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，必须注意研究解决如下问题。一 是削弱了村民自治的作用，不利于推进农村基层民主政治建设，在实际操作中，难以保证 村党组织书记一定能当选村主任，这就可能出现指定村主任而违备村民委员会组织法 的现象 ； 二是要注意和防止 “个人说了算” 的问题。 村党组织书记与村委会主任 “一肩挑”， 客观上会形成权力的相对集中，因此要从制度上加强监督，避免出现一把手滥用权力甚至 以权谋私等问题。三是要注意和防止出现损害村民民主权利的问题。在村民自治的大背景 下， 应该强调村民的自主性， 防止 “一肩挑” 干部损害村民的民主权利， 限制村民的自治权。 要健全和完善村民自治中的监督机制，如村两委联席会议制、村民（党员）民主评议制 度、村委会（党组织）定期报告工作制度、村民代表质询制度等，同时切实抓好村务、财 务公开，防止公开流于形式，切实加强对“一肩挑”干部的监督，维护村民的民主权利。 四 是要注意和防止工作任务过重，顾此失彼的问题。实行“一肩挑”，可以最大限度地减少 村级干部职数，有利于减轻农民负担。但是，村干部减员不减事，原来的两项工作一人兼， 如果只是任务增加而待遇不增加，势必影响村干部的工作积极性。由于一肩挑的干部精力 有限，难以两头兼顾，会出现“两头抓”但一头也没抓好的现象 ； 五是一肩挑的推行， 缩小 了村干部选拔视野，不利于村干部的选拔和培养。我县大多数村都只有一、二十名党员， 只占村选民的 10%左右。 如提倡村支书、 主任 “一肩挑”， 这就意味着绝大多数的村， 只能 从本村 10%左右的选民中确定村干部人选，更多的优秀非党干部被“卡”在候选人之外。 税费改革后， 村干部职数严格控制在 3 至 5 人之间， 只有 2000 人以上的大村才能配备 4 至 5 名村干部，原来放在村两委会成员和其他群团组织岗位上锻炼的后备干部，因待遇关 系，村里很少安排他们搞工作，使他们失去了很多锻炼机会，导致农村后备干部严重缺 乏。 三、对全面推行“一肩挑”的建议 从基层调研反馈的情况看，推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，必须 充分考虑如下因素： （一）充分尊重民意、依法规范运作是“一肩挑”顺利推行的关键。推行“一肩 挑”，既关系到如何认真贯彻农村基层组织工作条例，又涉及到如何充分尊重民意， 严 格按照村民委员会组织法办事，是一项政策性、法律性、规范性很强的工作。正确处 理二者之间的关系，是“一肩挑”能否顺利推行的关键。为此，要在充分摸清村情民意， 保 障党员和村民民主权利的前提下，依法按程序积极推进“一肩挑”。只有这样，“一肩 挑”才具有较强的合法性和群众性，才能保持较强的生命力。 （二）拓宽培养选拔渠道、加强后备力量建设是“一肩挑”顺利推行的基础。 实行“一肩挑”，对农村党支部书记、村委主任的要求很高，既要有较高的思想觉悟和一 定的政策理论水平，更要有适应市场竞争所必需的知识和实用技术，否则，就很难担负起 农村小康建设的重任。因此，要着眼于建设社会主义新农村、构建和谐社会的战略高度， 广开渠道，不拘一格培养选拔“一肩挑”人选。一是加大教育培训力度，利用各种形式实 施“双培”工程，把致富能手培养成党员干部，把党员干部培养成为致富能手。二是扩大 选人用人视野，从农村技术能手、致富能手、民营企业带头人、优秀农村经纪人和回村复 退军人等各类能人中选拔“两委”后备人才。三是重视年轻党员培养，加大发展年轻党员 工作的力度。通过上述办法，把农村文化程度高、品质优秀、综合素质较好的年轻人才吸 纳进党的组织中来，逐步培养成才，从根本上建立农村两委干部经常受教育的新机制，创 建农村领导人才梯次培养选拔的新途径。 （三）因地制宜、分类指导是“一肩挑”顺利推行的原则。各村的地理、经济、 文化及风土人情差别很大，基层组织的情况各不相同，这就要求在推行“一肩挑”的实践 3 中要具体问题具体分析，不能搞“一刀切”、“齐步走”。一般来讲，对于人口少、集体 经济相对薄弱的村，以及一些偏远山村，应依法积极推行村党组织书记和村委主任“一肩 挑”。对于大村、经济强村，只要有素质高、作风正、能力强、群众公认的“一肩挑”合 适人选，要大力提倡并积极推行“一肩挑”。通过换届，力争实现村党组织书记和村委会 主任“一肩挑”。 （四）健全监管机制、加强权力制衡是“一肩挑”顺利推行的保证。实行“一肩 挑”，在促进工作顺利开展的同时，客观上也为滋生腐败、滥用权力等现象的发生提供了 新的条件。如何有效预防和遏制各种不正之风和违法违纪行为，是推进“一肩挑”面临的 一个不可回避的现实问题。为此，在推行“一肩挑”的过程中要着力构建有效的监督约束 机制，加大对村“两委”班子的监督力度。要狠抓职能规范，落实工作职责，建立严格的 岗位目标管理责任制，健全“一肩挑”农村党组织书记（主任）述职和报告工作制度，加 大由乡镇党委、政府考核奖惩的力度。要进一步规范和完善民主决策、民主管理制度，凡 是事关村民切身利益的重大事项，都要经村“两委”班子联席会议共同议定，并经党员议 事会、村民代表议事会讨论通过后执行，防止个人说了算。要全面推行村务、财务公开制 度，使农村“两委”的工作真正置于广大党员和群众的监督之下。同时，还要注重建立保 障激励机制，切实提高“一肩挑”支书（主任）的待遇，进一步激发他们一心一意干事 业，放心放手谋发展的内在动力。 从农村当前的实际情况看，书记、主任“一肩挑”的比例绝不可“一刀切”， 由于受经济发展水平，基层组织建设水平等影响，各地情况不一样，一般来说具有以下几 种情况的村不应实行书记、主任“一肩挑”： 一是经济基础好的部分大村、强村，由于这些村行政事务多，企业多，书记、 主任相互配合比较好，由一人担任忙不过来，不宜“一肩挑”。二是部分后进村党组织软 弱、涣散，凝聚力、战斗力不强，村内矛盾比较多，也比较突出，关系又复杂，党员中没 有支部书记合适人选，这样的村不仅不应实行“一肩挑”，反而应该通过民主选举村主任 为这些村培养理想“当家人”创造条件。三是现任党组织书记与村主任共事多年，配合默 契， 如果实行书记、 主任 “一肩挑” 就会打破多年形成的平衡， 挫伤原村主任的工作积极性， 变有利因素为不利因素，产生负面影响，得不偿失，因此不必“一肩挑”。四是部分村委 会主任通过不正当手段当选后，既不听上级党委、政府的领导和指导，又不干工作的， 更不 宜实行“一肩挑”。 村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的做法虽然值得提倡和推行，但是要根 据各村实际情况并尊重群众的意愿进行，不应硬性规定比例，更不能一味追求高比例。对 确实需要书记、主任“一肩挑”的村，各地党政部门要在法律允许的范围内采取正确而灵 活的操作方法。如对“两委”实行配套换届。对基础较好的村，可以先进行党支部换届， 再进行村委会换届。在支部换届时采取“两推一选”的方法，让深得群众拥护的党员担任 党支部书记，为书记、主任“一肩挑”创造条件；对基础不太好的村，先进行村委会换届 选举，组织群众依法选举产生党员主任后，通过组织程序让党员主任兼任村支部书记。与 此同时，各农村基层党组织还应加强对非党员村主任进行培养，让其早日加入党组织，为 日后“一肩挑”创造条件。