财政支出理论的历史考察 财政支出理论的历史考察 现实是历史的延续，理论发展都有一定的历史渊源。因此，研究当代中国的 财政支出政策理论，首先需要对中外历史上前人业已形成的支出理论和支出思 想进行考察分析。这方面的内容博大精深，本文只能择其要者，作一简要的历 史考察和分析。 一、中国历史上财政支出思想的简要回顾 我国在夏、商、周奴隶制社会，就产生了财政支出思想。如西周时期，产 生了“以九式均节财用”的支出思想，规定用九种用途来节制财政支出。九式 主要是：邦中之赋，供宴请宾客之费；四郊之赋，供饲养牛马与家畜之费；邦 甸之赋，供工需制作物品之费；家削之赋，供分赐诸侯百官的物品之费；邦县 之赋，供赠劳宾客的礼物之费；关市之赋，供国王及家庭吃穿之费；山泽之 赋，供丧礼与救荒之费；币余之赋，供国王需要的玩物珍品之费。目的是做到 收支对口，专款专用，限制财政支出无限膨胀，避免王室过度浪费，保证收支 平衡，财政有余。 春科战国时期，主张节用成为主要的财政支出思想。孔子提出“节用以爱 人”，后人司马迁解释孔子的“节用”为“政在节财”，即节省财政开支，减 轻农民的赋税徭役。墨子在财政支出上主张“去其无用之费”，反对君主在 衣、食、住、行方面的奢侈浪费。提出：“暴夺民衣食之财，以为宫室，台榭 曲直之望，青黄刻镂之饰，是以其财不足以待凶饥，振孤寡，故国贫而民 难治。”由此总结出“节俭则昌，淫佚则亡”的经验教训。墨子判断财政支出 的合理与否，是以“利民”为标准的，对人们有利的“有用之费”主张一定要 支出，不利的“无用之费”坚决去掉。如必要的军费、交通费、建筑费等，是 绝对不能省的，因为“仓无备粟”，不可以待凶饥；库无备兵，虽有义不能征 无义；城廓不备全，不可以自守”。墨子的节用思想并不是单纯的节省开支， 而是为了加强储蓄，备战备荒，发展和扩大生产。战国时期的荀子进一步发展 了春秋时期“节用”的思想，提出了“强本节用”的财政支出理论，这与孟子 清心寡欲的节用观相比更具有积极的意义。他认为“强本而节用，则天下不能 贫本荒而用奢，则天不能使之富”。由于旬子的“节流”思想是建立在 “强本”基础之上的，所以他强调节流不应该减少农业开支，而在于精兵简 政，裁减冗官冗员。他说：“士大夫众而国贫，工商众则国贫，无制数度量而 国贫，下贫而上贫，下富则上富。”在财政支出上，荀子十分强调收入平衡， 国有余藏的原则。但是，荀子不反对统治阶级的各项开支，主张根据“礼”的 规定来满足其要求，即“节用以礼”。这反映了荀子所代表的新兴地主阶级财 政支出思想的特色。战国晚期的管仲对以前的财政支出思想加以总结和发展， 提出了“用之有止”的支出理论。即：“取于民有度，用之有止，国虽大必 安；取于民无度，用之不止，国虽大必危。”所谓“用之有止”，就是用财有 度，财政支用要有一定的限额。管仲认为“度”是财政支出的关键所在：“审 度量，节衣食，俭财用，禁侈泰，为国之急。”由此出发，管仲反对奢侈浪 费，主张节用应该从宫庭开支入手。他指出统治阶级营造宫殿要有“度”，制 轩冕以分贵贱不求其美，设爵禄以守其服不求其观，建宫殿以避寒暑不求其 大。与此相反，对于有利于社会生产和人民生活的必要开支，管子认为一定要 满足，“用财不可以啬”。在这一类开支上“用财啬则费”，因为“用财啬则 不当人心，不当人心则怨起，用财而生怨，故曰费。” 进入封建社会以后，财政支出思想又有了进一步的发展。两汉时期，财政 支出思想主要表现在压低财政支出方面。如西汉的贡禹指出节约财政开支的重 点在于减少宫廷消费，他说方今宫室已定，无可奈何也，但“其余尽可减 损”，其中包括皇室的生活费用、人员数量、宫廷奴婢等等。东汉王充针对当 时厚葬造成的财政浪费现象，提出了“薄葬节用”的观点，他说：“论死不 悉，则奢礼不绝，不绝则丧物索用。用索物丧，民贫耗之至，危亡之道也。” 荀悦不仅把奢侈看作财政支出问题，而且提高到了国家政治的高度来认识。他 把奢侈视为危及政治的“四患”之一，“四患不除则政未用行矣”。西晋的傅 玄提出节用反奢的思想，并把节制封建君主的欲望作为节省国家财政开支的最 根本的途径。同时，还提出减汰冗官，使其改业入农，以减少国家的财政开 支。唐代白居易特别主张节用，而且他的节用思想包括的范围很宽。其中主要 是反对统治阶级的奢侈浪费，认为在宫室、车马、仆御、器服、饮食、宾婚、 祠葬等方面都应该“节之以数，用之以伦”，否则必“伤财力”。而且“上行 则下效”，使“天下贪冒之吏将肆心”，“聚敛之臣将置力”，“此又为害十 倍于前也”。 宋代王安石的财政支出思想与以上有所不同，他不是单纯地、孤立地看待 支出，而是把支出和收和紧密地联系起来，重视二者之间的关系，强调二者之 间的平衡。他认为国家财政的充裕，关键在于开源，收入不增加再节省也无济 于事。但同时又认为开源只是保证国家财政充裕的一个方面，另一方面就是截 流，减少开支，无节制的开支，收入再多也无余存。可见当今社会我们一直提 倡的“开源开流”思想是有历史渊源的。在财政支出上，王安石还重视支出结 构，认为必要的支出，如农田水利、交通、军费等等一定要满足，不必要的开 支，如奢侈浪费等尽量减少。这一思想无疑具有重要的现实意义。明代的理财 家张居士根据当时国家财政入不敷出的情况，提出了以节支为主导的财政支出 理论。他认为节省支出对国家财政来说是一个至关重要的问题，讲到：“天地 生财，自有定数，取之有制，用之有节则裕，去之无制，用之无节则乏。”他 指出，明代财力匮乏的根本原因就在于“用之无节”。因此，他把节支放在理 财的首位，明确提出“治国之道，节用为先”。可知“节用为先”是张居正财 政支出思想的核心，也是他整个财政思想理论的支柱。 清代的财政支出思想也集中在反奢节用方面。其中值得重视的有顾炎武节 减支出的思想，他指出天下之患莫大于贫，贫的原因是国家费用过高，不重视 财政支出的效率。顾炎武节减支出的思想与以往的支出思想有所不同，其着眼 点是在封建政府办事效率上，认为政府办事效率提高了，财政支出就会减少， 可知他重视的是办事效率问题，通过提高效率达到减少支出的目的。他的这一 思想与以前相比，更具有现代科学的意义。此外，谢阶树的财政支出思想与颇 有值得称道之处。谢阶树在财政支出上也主张“节财”，但他的节财不是一味 地减少支出，而是和发展生产结合起来。他说：“省冗官则廪禄不靡于幸位， 而财之节也十一十矣。汰冗兵则粮饷不耗于游民，而财之节也十四五矣。兴水 利则秸，可纳于畿甸，而财之节也十七八矣。居今日而论节财之大道，三者其 大焉者也。今天下之所以耗财者三：兵饷、河防、漕运是也。辟边缴之荒地以 屯田，则兵费可节。开西北之水利以浚田川，募江南之客佃以种稻，则河患可 息府不充而常有余财，民不惰而常有余力，地不荒而常有余利。”谢阶树 在这里讲到“府不充而常有余财”。“不充”是指先要有一定的支出，“余 财”是指节省下的大批财富，不充是手段，是暂时的，余财是目的，是长久 的。不难看出，谢阶树的“节财”思想包含着深刻的辨证法，有其独到之处， 是值得重视的。 中国封建社会的财政支出思想有不少闪光的地方，但与春秋战国时期的财 政支出思想相比，继承的内容多，发展的方面较少。这主要是因为春秋战国时 期是奴隶社会向封建社会过渡，新的生产关系不断形成发展，而封建社会虽然 时代很漫长，封建的生产关系即很少发生变革，致使财政支出思想显得不够活 跃，长期停留在原来的基础上，很难有质的发展和飞跃。 从 1840 年开始，中国由漫长的封建时代步入了动荡变革的近代社会。这一 时期帝国主义的入侵，洋务运动的兴起，变法维新思想的形成，反帝反封建运 动的高涨，资产阶级生产关系的萌发，国外新知识、新思潮的传播，都对中国 传统的财政支出思想产生了深刻的影响。所以，这一时期的财政支出思想带有 明显的时代特点。 第一，继承和发展传统的禁奢崇俭的财政支出思想。其中，管同、胡倍认 为，黜奢崇俭对于一个国家来说可以节省大量的财政支出，用以减轻对人民的 剥削和发展生产，是十分重要的，应该大力提倡。管同指出：“生财不外乎节 财”，可知他对节财重视到了何种程度。刘锡鸿在财政支出上也赞同“”黜奢 崇俭”的思想，他认为农、渔、牧、织等在生财的源泉，衣、食、用等是耗财 的途径，必须抑制消费以求富国。显而易见，这些人的支出思想多继承了封建 社会的传统思想，崇尚节俭，反对奢侈，重视积蓄，抑制支出。这种支出思想 虽然有其正确的一面，但在中国近代社会求变革和发展的形势下却显露出它的 局限性，那就是没有充分认识到财政支出的积极意义，仅仅把支出视为费财、 耗财的消极因素，甚至反对国家出资办洋务。 第二，提倡扩大消费的财 政支出思想。这种思想主要产生于资产阶级改良派人物中，而且主要是针对封 建保守思想提出的。魏源提出：“禁奢崇俭，美政也；然可以励上，不可以律 下。”他认为“禁奢崇俭”应该在统治阶级中实行，因为他们的经费来自国 库，如竞相挥霍，就会加大国家的财政支出，对国家来说是不利的。但对于一 般的富民来说，不应该过分提倡崇俭，而应该适当地鼓励其尚奢。这样可以增 加社会消费，使富人将贮藏的货币投入市场，贫民向其提供劳动产品和其他服 务，从而使商品生产和交换得到发展。谭嗣同进一步发展了魏源鼓励富人尚奢 的思想，批评了传统的奢俭论，明确提出“尚奢黜俭”的观点。他认为在崇俭 的思想指导下，地主高利贷者聚敛的财富就不会用之于生产和消费，其结果只 能加剧社会的贫困。对于国家来说，宁可“粟红贯朽，珍异腐败”，都不肯 “兴工作役”，就会严重阻碍近代新式工业的发展，那么提高人民生活水平， 发展社会经济的生产活动就要“废绝”。所以，他提倡“尚奢”，鼓励富人将 财富用于发展近代工业，主张将财富多用于生活消费，反对崇俭。谭嗣同在财 政支出上的“尚奢黜俭”思想虽然反映了近代资产阶级改良派以消费刺激生产 的新思想和发展近代工业经济的良好愿望，但也存在着不少片面性。如只看到 了消费对生产的刺激作用，却忽视了奢侈挥霍会影响生产资金的积累。只强调 开源，却反对节流，忽视了控制财政支出的意义。严复在财政积累和支出上弥 补了谭嗣同过激的缺陷，认为节俭是一种美德，应该提倡，否则“财耗而不 复，必竭之道也”，这样对社会和生产都会带来不利。因此他主张消费要有一 定的限度，不能影响社会生产和人民生活。但是他指出“俭”并不是封建社会 守财奴式的“保富”，而是一种有富国富民之效的积极因素，如果“俭”得无 法满足人们的消费和生产资本的需要，就失去了俭的意义。所以他反对财富滞 留，强调“滞财之致贫，其害烈于奢靡”，“国焉有有大困者乎”。严复主张 不能片面地反对“禁奢崇俭”，也不能片面地提倡“黜俭崇奢”，这实际上包 括了一个朴素的道理，即必须使积累和消费保持一个合理的比例。严复的这一 财政支出思想和早期的资产阶级改良派相比，具有一定的科学性，它反映了新 兴资产阶级加速积累以发展资本主义的要求，在当时是有进步意义的。 第三，提出了量出为入的财政支出思想。中国近代“量出为入”思想的提 出，其渊源应来自于中国封建社会杨炎的量出制入，但受影响较深的还是近代 西方国家的支出思想。中国近代最先提出量出为入思想的是黄遵宪，他指出 “权一岁入，量入为出；权一岁出，量出为入，多取非盈，寡取非绌，上下流 通，无壅无塞，是在筹国计。”黄遵宪能在“量入为出”一直在中国占统治地 位的时代提出这样的思想，是有一定见地的。他认为财政本身并不是目的，它 是服务于国家政治经济的，必须先支出然后才有收入。但量出为入容易引起苛 征暴敛，所以支出要根据国家的情况来决定，而且还要和量入为出结合起来运 用，做到二者兼顾。与黄遵宪同时的资产阶级改良派思想家薛福成进一步介绍 了西方国家“量出为入”的支出原则，指出：“西国同例，量出为入，一岁中 有额外用度辄加派于各项之中。”又说：“古者中国制用之经，每量入以为 出，今之外国则按年预计国用之大者，而量出以为入。薛福成之所以倡导“量 出为入”，是由其“取之于民而仍用之于民”的观点决定的。