161,公共行政的过程,公共行政学教学课件第6章,162,行政决策的原则与程序 政策分析方法 行政执行过程 行政执行评估 机关管理与办公自动化,本章重点问题,163,沪杭磁悬浮被推到风口浪尖 上海回应称并未暂停 2007年05月29日17:34 我来说两来源：人民网 上海新闻办：沪杭磁悬浮无暂停消息 本报记者 左志坚 吴晓鹏 各界瞩目的沪杭磁悬浮工程再次被推到风口浪尖。 近日有媒体引述有关消息人士的发言称，“目前沪杭磁悬浮项目已经暂停”。 5月28日，上海市政府新闻办在回答本报提问时表示，“我们已专门向市政府相关职能部门了解此事，现在暂时没有暂停的消息”。 工程是否获批？ 而据本报了解，之前关于所谓国务院 “批准”沪杭磁悬浮项目的说法也存在着理解上的偏差。 有轨道交通专家解释说，这里的“批准”并不是确定要建磁悬浮，而只是批准立项进行可行性研究。 然而早在2006年10月，所谓的“沪杭磁悬浮上海段”工程已经开始进行拆迁。拆迁过程引发沿线居民争议，双方争执至今未得到解决，“暂停”的传闻可能与此有关。 ,164,沪杭磁悬浮仍处论证阶段 2007年6月20日 05:16 来源:解放日报 作者:季明 选稿:顾卓丹 上海市政府新闻发言人焦扬19日在此间举行的例行新闻发布会上说，沪杭磁悬浮项目目前仍处于前期论证阶段，其中的一项工作便是向国家环保总局提交环境影响报告书。 此前国家环保总局负责人表示，国家环保总局已经受理了沪杭磁悬浮交通项目的环境影响报告书，环保总局将按照环境保护行政许可听证暂行办法和环境影响评价公众参与暂行办法的有关规定，全方位、广泛地听取各方面意见，按照有关法律法规作出科学的判断，最后提出环保总局的审批意见。 焦扬说，向国家环保总局提交磁悬浮项目的环境影响报告书，这是前期论证工作之一。目前有关部门还在深入论证，广泛听取包括专家和居民的意见，同时进行环境影响评价，以不断完善方案。 沪杭磁悬浮线全长约175公里，工程总概算约350亿元。由于上海虹桥机场的定位和发展规模有所调整，原方案中的沪杭线上海龙阳路站调整为虹桥站，即 被过滤广告增加磁悬浮上海机场联络线工程，它位于上海市浦东新区、徐汇区和闵行区的境内，全长约34.8公里。,165,河南省灵宝市豫灵镇借债建开发区，结果欠下了一亿多元债务，按照该镇的经济实力，还清债务得要100年。 四川绵阳机场于2001年竣工通航，当年就亏损3800多万元。在竣工后的两年间，还有1亿多元工程款未付清。 玉门市是甘肃省酒泉市所属的县级市，人口只有18.9万，2004年全市财政收入仅为1.4亿元。该市2003年8月建成的占地7万平方米、总投资690万元的世纪广场，在2005年10月中旬又扒掉地面重新建设，新建总投资达1500万元。为什么要扒掉重建？一是彩砖地面冬天太滑，不利于人们行走；其次是因为盐碱侵蚀得太厉害，许多地面已被严重破坏。另外，投资2800万元、按三星级标准建造的集住宿、餐饮、商务、办公于一体的现代化涉外玉门宾馆，由于客源稀少，也已停止营业。 世界银行估计，“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿-5000亿元 .,166,6.1 行政决策,6.1.1 行政决策概述 行政决策是指国家行政组织依据既定政策和法律，就行政管理中需要解决的问题，设计并选择解决方案的活动。,167,行政决策的主要特点有： 第一，从决策的主体来看，只有掌握行政权力的行政组织和行政人员，才能成为行政决策的主体。 第二，从行政决策的内容来看，行政决策是一种公共决策。 第三，从行政决策的约束范围来看，行政决策方案一经公布，就具有普遍的约束力。 第四，从行政决策的目的来看，任何行政决策都必须体现国家意志和公共利益。,168,6.1 行政决策,行政决策的类型： 国家行政决策、地方行政决策与基层行政决策。这是根据行政决策主体在行政系统中所处的不同层次来划分的。 确定型决策、风险型决策与不确定型决策。这是按行政决策问题所处的客观条件和后果的确定程度不同来划分的。 经验决策和科学决策。这是根据决策者基本决策思路的不同来划分的。 常规性决策和非常规性决策。这是根据决策有无先例可供遵循来划分的。,169,6.1 行政决策,行政决策在公共行政中占有着特殊地位，发挥着重要作用： 行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础 行政决策是行政领导者的基本职责和重要技能 重大的行政决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展,1610,决策理论,理性决策 有限理性决策 渐进决策 综合决策 精英决策,1611,6.1 行政决策,6.1.2 行政决策的原则和程序 行政决策的原则 信息原则 系统原则 预测原则 择优原则 创新原则 可行原则 民主原则 动态原则,1612,6.1 行政决策,行政决策的程序 发现问题，确定决策目标 集思广益，设计决策方案 评估选优，抉择决策方案 局部试点，修正完善方案,1613,6.1 行政决策,6.1.3 政策分析 政策分析的含义及其必要性 要实现科学的行政决策，就必须运用各种分析方法和技术来帮助决策者制定政策，这就是所谓的政策分析。 政策分析的必要性可以从决策失误以及决策机构的低效得到说明。 政策分析方法 系统分析方法、定性研究方法和定量研究方法,1614,决策的完善,（1）建立行政决策咨询机制和信息支持系统 （2）建立行政决策听证制度 （3）建立行政决策公示与审计制度 （4）完善行政决策的议事规则和程序 （5）充分发挥市场机制的作用 （6）建立和完善行政决策评价制度和失误责任追究制度,1615,王安石变法“青苗法”,在中国古代，一年之中，农民最苦的时候是在春夏之交、四五月份。那时，去年的秋粮已经吃完，夏粮尚未收获，出现所谓的“青黄不接”。很多农民没有办法，只好以地里的青苗为抵押，向有钱有粮的富户人家借款，并约定夏粮、秋粮成熟后加息偿还。由于双方的不对等关系，利息当然就很高，是一种高利贷。如果遇到自然灾害，颗粒无收，农民就只好卖地，就会发生土地兼并。王安石针对这种情况便制定了“青苗法”，由国家替代富户来发放这种“抵押贷款”。所定的利息相对较低。这样做，至少有两方面的好处：一方面，使农民免受高利贷的盘剥；另一方面，获得的贷款利息收入能够增加国家的财政收入，是两全其美的事。所以，如果从决策本身的角度去分析，这个决策毫无疑问是一个好决策。,1616,但青苗法实际执行的结果却非常糟糕。 主要出现了三个方面的问题：一是低息贷款实际上变成了高利贷。王安石定年息二分（即贷款一万，借期一年，利息二千）本身已经不低，到了地方还要层层加码。有些地方利息之高，竟达到原先设定的35倍！二是新法成了腐败的温床。过去，农民向地主贷款是市场交易，双方同意即可成交。现在，向官府贷款则要层层审批，每个环节都要求人，走关系，给“好处费”，急剧加重了农民负担。三是政绩指挥棒使利民政策变成了可怕的摊派。为推行新政，王安石给各地都下达了贷款指标。这样一来，地方官只好硬性摊派。层层摊派的同时，也照例层层加码。,1617,6.2 行政执行,6.2.1 行政执行概述 行政执行是行政机关及行政人员依法实施公共政策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。 行政执行的主体是行政机关及行政人员。 行政执行是一种具有目标导向的活动。 行政执行是一种实施性质很强的活动。 行政执行是一种行政法律行为。 行政执行活动还具有强制性。,1618,6.2 行政执行,6.2.2 行政执行的过程 所谓行政执行的过程，就是把行政决策方案付诸实施的过程。行政执行工作的基本过程由行政执行的准备阶段、实施阶段和总结阶段组成。 行政执行的准备阶段包括制定执行计划活动和一般准备活动两个方面的内容。 实施阶段的工作内容主要包括建立强有力的指挥中心、建立健全各项工作制度、要善于做好协调工作、加强行政执行中的监控。 总结工作的内容主要包括对执行情况的检查、对执行情况的评定、对经验教训的总结。,1619,执行过程的功能环节 1政策宣传。政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。 2政策分解。政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动。要使政策执行顺利进行，就必须在这些基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 3物质准备。物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。,6.2 行政执行,1620,4组织准备。组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织执行机构、配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。 5政策实验。政策实验是政策实施过程中的重要步骤。政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。 政策实验的步骤大致包括选择实验对象、设计实验方案和总结实验结果三个阶段。 6全面实施。政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7协调与监控。政策的协调与监控是贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。,1621,6.2 行政执行,6.2.3 行政执行的评估 行政执行评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。 行政执行评估是有计划、有步骤的活动，其基本步骤包括评估的组织准备、实施评估和撰写评估报告三个相互关联的阶段。,1622,政策执行中的问题,1. 政策敷衍-阳奉阴违,敷衍塞责。 2. 政策替换-上有政策,下有对策。 3. 政策附加-上面敲锣,下面击鼓。 4. 政策抵制-软拖硬抗,拒不顺从。 5. 政策照搬-生搬硬套,脱离实际。 6. 政策利用-截留政策,为我所用。 .,1623,影响政策有效执行的诸因素 1政策问题的特性。 政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。 2政策本身的因素。在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。一项政策的有效执行，首先依赖于：（1）政策的正确性政策的正确性是政策有效执行的根本前提；（2）政策的具体明确性政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础；（3）政策资源的充足性政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。 3政策以外的因素。影响政策有效执行的因素，除了政策问题的特性、政策本身以外，还有（1）目标团体对政策执行的影响；（2）执行人员的素质和工作态度；（3）执行机构组织间的沟通与协调；（4）政策环境等政策以外的因素。,1624,增强有效执行的办法（表层）,一是简化中间层级，缩短执行流程。如通过视频、网络等信息手段把决策意图直接传递到所有执行单位的所有成员，从而减少中间环节，降低领会决策的偏差可能性。 二是实施目标管理，突出指标牵引我们要将决策总目标分解成若干具体的子目标，并制定相应的具体指标，尔后再让各级执行。否则各级共用一个总目标，分工不明确、任务不具体，容易出现各级都在抓，却都抓不到点上的现象。 三是健全监控网络，确保及时修正