1,第九章 预算与预算管理体制 第一节 国家预算,一、预算的分类 预算是政府的财政收支计划。 1，按预算行式分类，可分为单式预算和复式预算。单式预算是指政府的公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映。优点是整体性强便于立法机关审议和公众了解，简便易行；缺点是没有把全部财政收支按经济性质分裂和汇集平衡，不便于经济分析和有选择的进行宏观调控。 复式预算是指政府的公共收支计划通过两个或两个以上表格来反映。,2,典型的例子是把国家预算分成经常预算和资本预算两部分。经常预算以税收为主要收入，用于行政事业项目支出；资本预算以国债为主要收入，用于经济建设支出。我国于1994年正式采用复式预算。复式预算的特点是区分了各项收入和支出的经济性质与用途，便于经济分析和宏观决策调控；预算分成两部分，各自收支对应，各自平衡。 2，按预算内容分类，可分为增量预算和零基预算。增量预算是指预算指标是在以前预算年度的基础上，按新预算年度的经济发展状况加以调整之后确定的；零基预算是指预算指标的确定只以新的预算年度的社会经济发展状况为依据，不考虑以前的财政收支状况。,3,3，按预算期限分类，可分为年度预算和中长期预算。年度预算是指每一财政年度的预算；中长期预算是指预算期限长于一年（三年、五年）的预算。 4，按预算的层次分类，可分为中央预算和地方预算。由于各国的政体结构的不同，预算体系的组成也不尽相同。我国的国家预算包括了中央预算和地方预算，而美、英等国的中央预算与地方预算是各自独立的。 二、预算的原则 1，完整性。要求政府预算必须包括其全部公共收支，反映其全部财政活动。不允许有预算外的公共收支。,4,2，统一性。要求预算收支按照统一的程序来计算编制。 3，可靠性。要求收支数字必须正确估计，不能任意编造。 4，公开性。要求全部公共收支必须经过立法机关审议，并且采取一定形式向社会公布。 5，年度性。要求预算按年度编制。预算年度也称财政年度，指预算收支起止的有效期限。目前世界各国的预算年度的起止日期不尽相同。有的采用历年制，即从每年的1月1日起至12月31日止，如法、德、意等，我国也是。有的采用跨年制，即从每年的某月某日起至次年的某月某日止，历经12个月。如美国的预算年度是从每年的10月1日起至次年的9月30日止。英、日的预算年度是从每年的4月1日起至次年的3月31日止。,5,三、预算的决策程序 预算的决策程序大致是在每一个预算年度开始之前，由政府的预算编制机关编制当年的预算草案，经由立法机关审议批准，成为正式预算；预算年度开始以后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算年度终了，由执行机关就全年预算执行情况及结果编制该年度的决算，经审计机关审核后，由立法机关予以批准。就整个预算决策程序来讲，它可以分为预算的编制、批准、执行（监督）、决算等阶段。 1，我国国家预算的编制、审批,6,我国国家预算的编制程序是自下而上和自上而下相结合。首先由各地区和中央各部门提出年度预算收支建议数，报财政部；然后财政部参考这些建议数，根据国民经济和社会发展计划指标，拟定预算收支指标，报国务院经批准后下达。各地区和中央各部门根据下达的预算指标，结合 本地区、本部门的具体情况，自下而上的编制地方各级总预算草案和中央各部门预算草案，报送财政部。财政部对地方各级总预算草案和中央各部门的预算草案进行审核后，先编制出中央预算草案，再将中央预算草案于地方预算草案汇编成国家预算草案。将编制出的国家预算草案附上,7,编制国家预算草案的文字说明报送国务院，经国务院审查通过后，提交全国人民代表大会财经委员会审批。全国人民代表大会根据财经委员会对预算草案审查结果的报告，做出批准或修改的决议。经全国人民代表大会批准的预算是中央预算，地方各级预算由本级人民代表大会审批。 2，我国国家预算的执行 各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过批准的各级预算，在执行过程中因特殊情况需要而变动。预算调整主要方法有：经费流用 ，动用预备费 ，预算的追加和追减 ，预算划转 。,8,3，我国国家决算 决算是预算执行的总结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一财政年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批程序与预算草案的审批程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将批准的决算报上一级政府备案。 四、预算外资金 1，预算外资金的特点 预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行,9,或代行政府职能，按照国家法律法规收取、提取和安排使用的各种财政资金。 特点有： （1）法定性。预算外资金的形成、集中和使用，都是根据国家或国家授权对部门的规定建立其类的。主要用于解决局部需要，由各地区、各部门、各单位分别组织和管理，属国家财力的补充，要在国家法令、制度规定的范围内使用。 （2）专用性。预算外资金主要用于满足局部的特殊的需要，它的收入有明确的来源，支出有专门的用途。 （3）分散性和繁杂性。,10,2，预算外资金的管理1994年税制改革前，预算外资金范围主要有（1）地方财政部门管理的预算外资金，主要指地方财政附加、地方财政集中的企业资金；（2）事业行政单位管理的预算外资金，主要有国家规定留给单位自收自支管理的专项资金、国家规定作为预算外资收自支的单位资金；（3）国有企业和主管部门管理的预算外资金，主要由更新改造资金和大修资金、企业利润留成等。（4）地方和中央主管部门管理的预算外资金。,11,1996年国务院的相关规定对预算外资金的范围进行了重新界定：国有企业提取的各项基金（包括税后留利）不再作为预算外资金管理；地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，作为地方固定收入，纳入财政；事业单位和社会团体通过市场获得的不体现政府职能的经营服务收入，不作为预算外资金管理，但要依法纳税；乡自筹和乡统筹的资金纳入预算外资金管理。 从1996年起，将13项凭借政府权利取得的、一定程度上具有准税收性质的政府基金或收费纳入财政预算管理。严格控制行政事业性收费和政府基金规模。建立预算外资金收支的预决算制度。,12,严格规定了预算外资金的使用范围。 纵观世界各国的财政收入，都是由税和费组成的，以税为主，以费为辅。各国规范化的收费只有三类：一是规费，二是使用费，三是其他少量杂费，如国有资产管理收入、外事服务收入等。 目前我国的政府收入，既有预算内收入，又有预算外收入。20世纪90年代中后期出现过预算外收入的增长快于预算内收入的增长，事实上形成费大于税的现象。此外还存在“三乱”即乱收费、乱罚款、乱摊派现象。因此中央政府实行税费改革。,13,第二节 预算管理体制,一、预算管理体制的内容 预算管理体制是处理中央和地方及地方各级政府间财政关系的基本制度。它的主要内容包括： 1，确定预算管理主体和级次，一般是一级政府即构成一级预算管理主体。 2，预算收支的划分原则和方法。 3，预算管理权限的划分。 4，预算调节制度和方法。,14,二、我国预算管理体制的变迁 1，统收统支体制（1950-1952）。这是一种高度集中的预算管理体制。主要特征是：主要收入集中上缴中央金库；地方开支由中央核准，统一拨付；只给地方留下少许机动财力。这种体制是特殊条件下实行的。新中国成立后，当时面临的经济局面是生产停顿、工人失业、严重的通货膨胀。实践证明，在当时的历史条件下，实行高度集中的财政管理体制，促进了经济的恢复，很快制止了通货膨胀，稳定了金融和经济形势。 2，统一领导，分级管理体制（1953-1978）。特征是：,15,（1）按国家行政区划分预算级次，实行分级管理。原则上是一级政权，一级预算。这种体制下，地方预算收支支配权和管理权相对较小，并不构成一级独立的预算主体。 （2）按中央政府和地方政府的职责分工、按期事业和行政单位的隶属关系确定各级预算的支出范围。 （3）主要税种的立法权、税率的调整权和减免权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标。全部收入分为固定收入和比例分成收入，由地方统一组织征收，分别入库。,16,为调动地方组织收入的积极性，对超收部分另订分成比例，使地方多收多留。 （4）由中央统一进行地区间的调剂。凡收大于支的地方上解收入，反之大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。 （5）地方预算的收支平衡，从量上说是以支定收，结余可以留用；从结构说是中央下达指标，地方无权调剂，有时是中央控制总额，分项下达指导性指标，地方有权统筹安排。 3，划分收支，分级包干体制（1980-1993）。改革开放后，为适应新形势，在1980、1985、1988年三次对预算管理体制进行了重大调整,17,和改革。共同特征是：在划分收支基础上，分级包干、自求平衡。 4，分税制预算体制。是借鉴发达国家分级预算体制建立的。 三、分级预算体制 1，主要特征 （1）一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡。国会只审批中央预算，地方预算由本级立法机关审批。 （2）在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府的职责范围，在此基础上划分各级预算支出的职责范围。中央预算以国防、行政管理,18,费、社会福利、社会保障和经济发展为主，地方预算以文教、卫生保健和市政建设为主 。对各级政府的投资职责也有明确分工。 （3）收入划分实行分税制。收入划分比例上中央预算举主导地位，保证中央的调控权和调控力度，税收划分方法上有的按税种划分，有的对同一税种按不同税率分配，有的实行分成或共享，分设国税和地税，分税、分管与分征相结合 。 （4）预算调节制度，即转移支付制度。是中央与地方、,19,地方政府之间的利益再分配制度。有纵向调节和横向调节两种形式。纵向调节采用补助金制度，中央从各地征税，同时对地方给予补助，实行双向调节。补助金是根据相关因素设计的规范化公式算得的，一旦确定无讨价还价的余地。横向调节是由富裕地区直接向贫穷地区转移支付，实行地区间的互助式调节，不再通过中央预算。 （5）各国的分级预算体制是适应本国的政治经济制度和历史传统长期形成的，就体制整体而言是相对稳定的。 2，分级预算体制的基本理论依据 （1）经济标准社会公共需要或公共物品的层次性,20,财政活动的目的是满足社会的公共需要。公共需要是分层次的，公共需要的层次性是划分收支的基本依据之一。公共需要的层次性有两方面及支出方面和收入来源方面。 从支出角度看，按受益范围为标准去分层次。从理论上讲，按受益范围，公共需要可分为全国性公共需要和地方性公共需要。全国性公共需要的受益范围覆盖全国，凡本国公民或居民都可无差别的享受它所带来的利益，因而适于由中央提供。地方性公共需要的受益范围局限于本地区范围内，适于由地方来提供。,21,在划分公共产品的受益范围时要注意，纯公共产品并非肯定就是全国性的，准公共产品也不一定就是地方性的。另外，可以说地方性公共产品主要由地方政府提供，全国性公共产品主要由中央政府来提供。但不能反过来说由地方政府提供的就是地方性公共产品，由中央政府提供的就是全国性公共产品。 从收入角度看，按收入来源的层次性区分公共需要。从中央和地方收支运行的结果看，只有收支对称才能维持平衡。从这个意义上说收入划分要受支出划分的制约。但由于各地方的支出需要与收入能力是不对称的，要靠转移支付来调节，,22,所以收入划分需要另外的标准。这就是各税种税源的覆盖范围和各税种调节功能的大小。按照这个标准，凡税源普及全国且流动性大的税种及调节功能大的税种，应是中央税；凡税源比较固定且税基较窄的税种属地方税。 由于划分收支的标准不同，一般会形成如下分配格局：支出偏重于地方，收入偏重于中央。因此中央必须通过转移支付进行调节。 （2）政治标准集权与分权的关系 公共需要的层次性作为划分收支的一般标准通用于所有市场经济国家，但实际中各国收支划分是不同的，有的还差别很大，主要源于各国的政治体制和国情所决定的集权与分权关系。所以集权与分权关系也是划分收支的基本依据之一。,2