生态城市环境管理经济方法体系研究 摘要：针对生态城市的特征,根据整体最优的原则,通过政府、企业、公众的互动,整合了排污收费、排污权交易、生态补偿、资源费、激励机制、环保银行等经济方法,并与法律、行政、技术、教育等手段相结合,建立了一套完整的生态城市环境管理经济方法体系。以厦门市九龙江流域生态补偿为案例,简要分析了该方法体系实施后的效益。结果表明,该方法体系的应用将产生可观的社会、经济和环境效益,进一步可实现生态城市的高效环境管理。关键词：环境管理;经济方法体系;生态城市引言生态城市是经济发展、社会进步、生态保护三者保持高度和谐,人与自然互惠共生的复合生态系统。高水平的环境管理体系是其重要内核之一,但目前还没有具体适于生态城市的高效环境管理方法。在发展的不同阶段,城市先后产生了与贫困、生产和消费有关的生态环境问题,城市环境管理方法也相应地经历了由“先污染后治理的管制型手段为主”逐渐向“以促使污染者自发控制污染的经济刺激手段为主,其他方法为辅”转化的过程。在当前国际化、全球化的大背景下,经济方法凸显出其在动力、公平、效率等方面的优势。城市生态系统的复杂性要求将各种管理方法有机结合,环境管理作为一门管理艺术也需要将各种管理方法协调统一。因此,建立一种以各种经济方法协调分工为主,并与其他环境管理方法有机结合的城市环境管理经济方法体系,对于实现生态城市社会、经济、环境的协调发展十分必要。图1图1 生态系统组成及关系图1环境管理经济方法概述经济合作与发展组织认为,只要某种方法的应用能使污染者对可选择的行动的费用进行评估,该方法就可冠以“经济”之名6。世界银行在可持续发展的政策矩阵中将经济方法总结为利用市场和创建市场两类(表1)。表1中所列的各种经济方法在各国均有实践,并取得了一定成效,尤其以排污收费、排污权交易、生态补偿、资源费等为代表方法。表1环境管理经济方法Table 1Economic instrument of environmental management1.1排污收费排污收费通过制定适当的收费标准将外部不经济性内在化,促使污染者在追求自身利益的驱使下,自动治理污染。尽管排污收费和排污税在中国被区分得较为明细,但市场经济发达的西方国家对两者并未作严格区分7。排污收费已被广泛用于大气、水、固废、噪声等领域的污染控制,以法国、德国、荷兰的水污染收费制度和瑞典的大气污染收费制度为典型4。1.2排污权交易通过排污权交易,排污权从治污成本低的排污者流向成本高的排污者,结果是社会以最低成本实现污染物的减排和环境容量资源的高效配置。该方法被用于区域大气(尤其是SO2污染防治)和流域污染总量控制,在美国积累了较多经验8,我国的试点工作也初见成效9。伯里兹、玻利维亚、巴拿马等国还就减少温室气体排放问题,试行了跨地域的排污权交易*。1.3生态补偿生态补偿通过补偿费、保证金制度、财政补贴、优惠信贷等方式来改变损害(或保护)资源环境的成本(或收益),从而激励行为主体保护资源。美国矿区的复垦基金,对投资林业建设者的财政补助,以及中国云南、福建、内蒙等省、自治区的矿区生态补偿费,都是生态补偿的实践4。1.4资源费通过征收资源费,可使人们认识到资源的有价性和稀缺性,从而促进资源的可持续利用。资源费既能利用经济杠杆遏制资源浪费现象,同时也是资源开发利用者对资源主管部门提供服务的一种补偿。林业伐木费、矿产资源费、水资源费等都是资源费的应用实例10。2生态城市环境管理经济方法体系设计2.1设计思路就如人类产生于环境,其活动又受环境的规约一样,生态城市环境管理经济方法体系的设计充分体现“源于环境,回归于环境”的指导思想(图1),即针对城市环境问题,依据城市发展目标,结合各种环境因素来建立方法体系,在方法体系的内部结构上营造一个和谐的小环境(以经济方法为核心结构,以其他配套辅助方法为外围结构);根据方法应用的大环境设立好体系与外界的联接(从各环境因子及与各种环境资源相关的活动出发,确定各经济方法的适用领域,并明确实施过程中不同主体的分工),最终建立起一个结构分明,内部和谐并能在环境中良性运行的方法体系。2.2生态城市环境管理经济方法体系2.2.1方法体系结构针对生态城市“健康、和谐,高效、活力,持续、繁荣,高度的生态文明,整体性和区域性”等特征(目标)1,结合前述各经济方法的特点,本文将排污收费、排污权交易、生态补偿、资源费作为生态城市环境管理经济方法体系的核心结构,同时考虑到激励方法对于转变人们态度和行为的巨大作用,以及环保银行在提高效率中的重要地位,还吸纳了激励机制和环保银行等方法来共同构建该方法体系的核心结构。根据这些方法在应用中的需要,组建包括法律、行政、技术、教育等辅助方法的外围结构,核心结构与外围结构最终形成完整的方法体系。表2显示了该方法体系的结构,各种经济方法的适用领域以及在实施过程中的重点注意事项。2.2.2各种方法的协调2.2.2.1协调内容生态城市环境管理经济方法体系要实现各种方法的协调统一,主要包括以下3方面: 1)针对不同的环境因子,有侧重地采用不同的经济方法,如对于水环境污染,可以重点采用排污收费;对于大气环境污染,可以更多地采用排污权交易;而对于固废,则可以通过激励机制来鼓励企业自身或环保企业来处理。2)对同一种环境因子,可根据不同的人类活动类型采用不同的方法,如对使用水资源者,征收资源费;对向水体排放染者,征收排污费。3)每一种经济方法在实施过程中,有配套的法规、政策和技术支撑,以及相应的宣传教育措施。2.2.2.2管理方法的选择生态城市环境管理经济方法体系中各种方法的协调最终要落实到各种方法的选择上。这种选择一般包括以下3个层面。1)城市环境管理经济方法层面上各种经济方法之间的选择各种经济方法有一定的适用条件,除表2中所列的适用领域外,在具体实施时还应考虑污染源数目及监测情况、成本等因素。以排污收费和排污权交易为例: (a)当固定污染源数目有限且对排污的监测切实可靠时,宜采用排污收费;当边际削减成本存在差异且对污染总量有最大限额时,宜采用排污权交易。(b)在环境效果与经济效益相同的前提下,若管理成本高于交易成本,选择排污权交易;反之选择排污收费。2)城市环境管理方法层面上经济方法与其他城市环境管理方法的结合经济方法虽然有其显著的优点,但它必须通过行政管理予以实施,法律、行政等传统的“命令-控制”(管制)型手段是图2生态城市环境管理经济方法体系Fig.1Sketch of economic instrument system ineco-citys environmental management表2生态城市环境管理经济方法Table 2Economic instrument in eco-citys environmental management其顺利实施的有力保障。例如,虽然排污权交易主要依赖于市场,但同时还需要政府制定相应的法律制度来规范交易市场。此外,为了逐渐实现生态城市从理性经济人向生态经济人的转变,相应的技术及教育手段也是必不可少的支撑。马来西亚在管制方法和经济方法的结合上进行了卓有成效的尝试。为控制棕榈油磨坊所造成的水污染,马来西亚采用了标准加收费的方法。最初一年内允许磨坊安装治理设施,此后就要求降低废水排放。同时制定了4个梯级流量标准,根据废水流量来征收费用。到收取年度认证工序费时,那些通过成功改进技术而减少流量的磨坊就只需缴纳较少的费用。19781989年间,尽管磨坊数量上升了93%,棕榈油产量增加了3倍,但排向公共水体的废水流量却由563 T/d减少到5 T/d。3)城市管理方法层面上经济方法与其他城市管理方法的结合城市环境问题的复杂性决定了其解决需要一个复杂的系统来完成,除了与其他环境管理方法的协作外,还应将经济方法与其他城市管理手段结合起来: (a)政府将经济方法与城市功能区调整、政务公开、土地可持续利用、环境基础设施建设、环境服务的市场化改革等相结合; (b)企业将经济方法与企业技术改造、产品结构调整、清洁生产、环境信息公开等相结合; (c)公众将经济方法与消费倾向转变,参与环境基础设施建设的市场化改革等相结合。2.2.3政府、企业、公众的分工协作行政部门和企业相对集中,市场经济条件较好,公众环境意识较高等城市环境优势,决定了可能构建起政府、企业、公众三位一体的城市环境管理经济方法体系实施框架(表3)。2.3生态城市环境管理经济方法体系成果输出在“源于环境,回归于环境”的设计思路统领下,以实现各种方法的协调统一,保证方法体系良性运行为原则,拟实现生态城市环境管理经济方法体系“全局统筹、全过程控制”的目标(图2)。3城市环境管理经济方法体系效果浅析正如在马来西亚采用标准加收费的方法来控制棕榈油磨坊所造成的水污染案例中所描述的那样,经济方法与其他方法的结合能取得良好效益。本文在生态城市环境管理经济方法体系的设计过程中,注重了各种方法的结合,又构筑了包括政府、企业、公众的全方位实施体系,因此,有望收到较好的执行效果。该方法体系中经济方法较多,而且各种方法有不同的适用领域和对象,本文仅选择一种经济方法与其他方法的结合来做浅要的效益分析。根据人力资本法,同时考虑到数据的可得性,本文仅选择因实施生态补偿而节约的水污染治理成本、避免的社会产值损失和人体健康损失来粗略估算生态补偿的效益,并将节约的水污染治理成本作为直接经济效益,而将避免的社会产值损失和人体健康损失分别归为社会效益和环境效益。1)经济效益厦门市九龙江生态补偿的经济效益可由式(1)计算。C = PQ (1)式中C为节约的水污染治理成本; P为污水处理平均成本(取国家二级污水处理厂平均成本0245 0元/T)13;Q为每年因实施生态补偿而减少的污水处理量。2)社会效益社会效益可由式(2)计算。M = W(D+L) (2)式中M为避免的社会产值损失; W为病人和陪住人员人日均工资; D为每年病人和陪住人员耽误的劳动工日; L为每年因早亡而损失的劳动工日。3)环境效益环境效益可由式(3)计算。H= RF (3)式中H为避免的人体健康损失; R为每年受水污染而影响健康的人数; F为人均医疗费用。4生态城市的环境经济效益与管理制度创新4.1生态城市追求经济、社会、环境效益统一，其中环境经济效益最为重要。在生态城市发展实践中，环境质量与经济发展呈倒“U”形的环境库兹涅茨曲线，寻找到环境效益与经济效益的平衡点(即环境经济效益二环境效益十经济效益)是最为关键的，也是极其复杂和困难的，从经济学角度讲.此时的边际产出效益最大化。受传统思想、现行统计指标和政府绩效考核的影响，有些地方政府或部门往往是重视经济效益而忽视环境效益，造成了环境保护与经济发展的矛盾比较突出。另一方面，环境效益的特点也使得一些地方政府和企业不愿意追求环境效益，主要表现在微观效益好其宏观效益不一定好，如企业排污属于外部不经济，对企业效益好，宏观环境受损;反之，投资绿化、