第一章 行政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁1、课时：5课时2、教学课型：理论课3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政的特征和发展趋势的基础上，认识行政范式转变与公共行政人员的道德责任的变迁，并据此来确立自己的行政价值观。4、教学重点和难点：行政范式的转变。5、教学方法：以讲授为主6、思考题：行政的主要发展趋势是什么？行政人员的道德责任应该是什么样的？1.1 公共行政与道德责任1.1.1 行政与公共行政确定公共行政是确定公共行政人员角色的前提。现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。（1）从政府的组织结构来考察公共行政，可以分析西方学者关于小政府和大政府的两种观点。（2）从政治与行政的关系角度来加以考察。古德诺认为政治是政策的制定，行政是政策的执行。这是著名的政治、行政二分。（3）从管理的角度加以考察，公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。在采用以上观点合理部分的基础上。竺乾威认为，公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。我们认为，一般而言，目前中国的“政府”可以从狭义和广义进行理解。狭义的政府就是国务院及其下属机构，即国家行政机关。广义的理解，当代中国政府应包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、中华人民共和国国家元首、国务院和地方各级人民政府、最高人民法院和地方各级人民法院、最高人民检察院和地方各级人民检察院。1.1.2 责任与道德责任在政治活动和公共管理中，“责任”最通常、最直接的含义是指与某个特定的职位或机构相连的职责，在行政理论与实践的发展进程中，关于责任的概念并没有明确的界定，早期的经典解释来自芬纳和弗雷德里克，芬纳认为，我们应该关注“将职责感与有效的责任加以区分的重要性”。从行政人员职责的性质，我们还可以把行政人员的责任分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。行政人员的道德责任是行政人员在执行公务时必须承担的道义上的责任，因为道德规范在不同时期是不同的，所以很难给出一个明确的回答，但是，任何时期行政人员道德责任的下限都不一定是岗位责任，只有在岗位责任高于人的基本道德责任时，岗位责任才可能成为底线道德责任。道德责任应该具两个要件：其一是客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任的现实基础，也是道德责任的实际内容，任何责任的履行都会涉及利益关系的处理，因而都会被予以善恶的评判；其二是在履行这些责任时，行为主体的意志自由。道德责任的大小和行为主体的意志自由度成正比，在其它条件等同的情况下，行为主体意志越自由，所应承担的道德责任越大。我们倾向于把道德责任定义为行为主体在特定的职位、任务、使命中，对道德关系的善恶选择及行为后果应当担负的责任。从该定义分析，所谓的政治责任、法律责任等也可能成为道德责任，只要这些责任具有德性而行为主体又能够做出这样或那样的选择，所以，一旦我们从道德的角度去进行评判的时候，政治责任和法律责任就进入到道德责任的视阈。为什么可以肯定地说是责任的德性赋予行政人员运用公共权力的资格，就在于公共行政人员在接受权力的同时必须接受成为“公意”的代表，即“公共人”，而不再是作为一般的公民个体，这种“公共人”所体现的公意越多，就越可能得到更多的支持。1.2 公共行政人员的道德责任1.2.1 公共行政中行政人员价值选择的存在管理型行政中行政人员被固定的主观道德责任为什么必须在以及如何在还依然有管理的公共行政中凸显其价值偏向？这是进入公共行政以后讨论行政人员道德责任时不能忽略的问题。韦伯行政模型的根本缺陷在于：忽视了行政主体作为“人”的存在。韦伯行政模型的特点可以归纳为：（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力关系自上而下地排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时。由下到上又有着申诉和表示不满的权利。（2）有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。（3）指导一个机关行为的规则，包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。（4）系统化的工作程序与公私分明的界限。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织的财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。（5）严格的公事公办。非个性化的机构被赋予特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。（6）对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或综合两者进行晋升。在公共行政中，行政人员价值的考量和他的角色是一体的，通过他的角色规定和实现他的价值。不同行政模式中行政人员的角色是不同的，对其价值的考量和期望也是不同的，但不管在什么行政模式中，行政人员都承载着价值关系，从而表现出其道德责任。行政人员应不应该成为公共人是一回事，行政人员能不能成为公共人是另一回事。对行政人员能否成为公共人，我们还得从人能否成为公共人开始解答。人作为存在，首先是一个个体的存在物，这是人作为独立的自然有机体所具有的特性，与此同时，人还是社会的存在物，他只有在社会中才能存在，他的本质在社会中获得，因而成为“只有在社会中才能独立的动物”。公共行政为公共行政人员成为“公共人”提供了现实土壤。一般的个体并不必然就成为公共人，因为私人利益和公共利益有其对立的方面，从横向看，一定时期的利益总量是一定的，用于公共的多了，用于私人的就必然会少；从历史发展的纵向看，历史的发展往往需要一部分人做出利益上的牺牲。而在公共行政中，因为公共行政的“公共性”实质，预制了公共行政人员的“公共人”角色。1.2.2 行政“公共性”与公共行政人员的道德责任所谓行政的“公共性”，是指行政权力来自公意，管理公共事务，其目的指向维护公共利益和服务公众。引起韦伯紧张的“公共性”出现在“公”“私”分明、各自占有独特领域以后。近代资本主义的发展，是公共领域和私人领域日益分化，整个社会逐渐成为公共领域和私人领域的整合体，在这一过程中，国家的职能也开始分化，除出现了国家职能的多样化，其中统治职能和管理职能是最为基本的两大职能，由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而彰显“公共性”。其实韦伯之所以力主行政人员的价值中立，就是试图从形式上解决这一问题，而这一问题的根源就在于行政人员在“公”“私”分明的社会里，首先是作为一个私人存在，进入公共行政领域后，这种私人性存在与公共性存在的划分很难泾渭分明，既然公共行政总是要落实到具体的个人，个人的价值观就会产生影响。正由于此，韦伯希望首先祛除行政人员的私人性，而祛除的方式就在于使其成为普遍意义上的“人”，具体的方式就是使其完全按照普遍的规则行事，象一个螺丝钉一样没有区别地面对所有的工作对象。行政的“公共性”就这样被韦伯拖了回来，行政人员的“公共人”角色也重新得以确立。令人失望的是，行政人员变得刻板、冷漠、不近人情，尤其糟糕是，遵循韦伯的命令，行政人员将失去其作为人的价值判断。既要实现行政人员的公共性，又不排除其私人性，靠行政人员个体的自我拯救只是权宜之计和偶然行为，要根本地解决就必须完成对行政本身的超越。公共行政的出现，为我们提供了一条可能路径，和私人行政相对的公共行政尚不足以解决问题，韦伯就是在同样的背景中提出解决方案的，当我们从公共行政与社会行政的契合来看，情形则完全不同。所谓公共行政与社会行政的契合，就是行政的“公共性”与“社会性”的契合。只有生产的社会化程度已完成生产资料的公有，代表阶级利益的国家消亡，人人都获得全面发展，每个人的发展都是他人发展的条件，同时每个人的发展都要以他人的发展为条件，人的类成为了“自由人联合体”，行政才实现向社会的回归。因为这样的社会形态还是我们努力的方向，我们目前的公共行政的韦伯式危机还得寻求别的路径。 1.3 行政范式的转型与道德责任的变迁：从统治行政走向公共行政从原始行政到今天，行政经历了一个从原始的公共行政到统治行政到社会主义公共行政的上升过程。对公共行政的研究起始于对传统管理型行政的反动，但至今尚无共识。戴维H罗森布鲁姆和罗伯特S克拉夫丘克把对公共行政的各种阐述概括为三条相对分明的途径：一些人把公共行政视做一种“管理行为”，与民营部门的运作相类似；另外一些人则强调公共行政的“公共性”从而关注其政治层面；还有一些人注意到主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性，从而把公共行政视做一种法律事务。三种不同的研究途径，对于公共行政的运作，倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排，亦用不同的方法看待公民个人，而每一途径对如何发展公共行政的知识亦有各自不同的主张。本恩（Benn）和高斯（Gaus）提供了对复杂结构理念成分的比较好的分析。他们主张社会的公共性和私人性有三个维度：行为者(agency)、利益（interest）和可进入性(access)。行为者，在这种意义上讲，指的是：一位行为者的私人行为（也就是为了私人利益）与公共行为（也就是身为一座城市的官员）之间的基本区别。因此，在回答以下问题时，公共与私人的区分是重要的：作为行为者，你的立场是什么？你的行动和决策，对其他人的状态有什么意义？利益“是无论讨论什么问题，他们会使相关人员的状态更好还是更坏”。所以，私人公司的利益便是通过工薪和利润的方式，只为内部成员以及所有者谋利。“相反，公共企业的假想目的是服务于公共利益（指服务给社区的每一个成员）。可进入性意指用来区分公共性和私人性的开放程度。可进入性包括参加各种活动（例如，镇民大会是公共的，因为它们对所有人敞开，但是公司董事会就是私人的，因为只有董事会成员能够参加），进入空间（镇公所相对于公司董事会议室），得到信息（每个人可以读到镇民大会的备忘录，但是只有董事会成员可以阅读董事会的备忘录），以及获取资源（“获得剪草机一般是私人性的；使用自动引水机可以是公共性的，如果每个人都可以使用的话”）。什么样的公共行政才是最确切意义的公共行政，自由人联合体的出现，才可能造就真正的公共行政。自由人联合体的实现，首要的客观条件是生产资料归全社会公共所有，由此，全社会的产品共同分配和消费，国家和阶级都消失，这时候的行政机构就是一个人民推选并人人参与的公共管理机构。社会主义的行政，建立在生产资料公有制基础上，公共行政人员的生活资料由国家提供，人民普遍获得普选权和参政议政权，在客观上具备了公共行政的基本条件，但还不是完全意义的公共行政。 当我们在提出不同阶段的核心道德要求时，其实只是指明了当时的客观道德准则的核心，提出的意义在于为衡量行政人员的道德责任寻求客观依据，道德责任的实现是和行为主体的主观责任感有着紧密联系的，但决不能说没有道德责任感的人就可以不负道德责任。不同时期行政人员的道德责任是有所变动的，这和它不同时期的道德要求有关，而不同的道德要求，又来自当时行政存在的依据和服务的对象以及保证行政人员执行特定任务的需要。第二章 公共行政人员道德责任的内涵和特点1、课时：5课时2、教学课型：理论课3、教学目的：本讲的目的在于让我国大学生在把握当今时代公共行政人员道德责任的内涵和特点。4、教学重点和难点：道德责任,公共行政人员道德责任的内涵。5、教学方法：以讲授为主6、思考题：