公务员职务消费章程改革摘要：职务消费是维持政府机构正常运 转所必须支付的成本。它是一把“双刃剑”， 管理得当，有利于整个社会的良性运作；管 理不当，则会导致财政资金的大量流失。因 此，必须对公务员职务消费制度进行改革， 将其纳入制度化、货币化、规范化轨道，以 规范公务员职务消费行为，在降低政府运行 成本的同时，提高政府的行政效能。关键词：公务员；职务消费；制度规范； 货币化改革职务消费是指公务人员为履行 公务所必需的、适度的消费，包括招待费、 差旅费、交通费、通讯费等，它构成政府运 行成本的主要部分，是维持政府机构正常运 转所必需的费用支出。但是，职务消费与权 力紧密相关，对职务消费的范围及标准既无 允许的规范，又无约束的规定，往往会导致 行为主体的“自由裁量权”过大，使得必要的消费供给不足、腐败现象普遍存在。要保 证财政资源的使用不偏离公共利益，就必须将职务消费纳入制度化、货币化、规范化的 轨道。一、当前公务员职务消费领域存在的 主要问题1.职务消费不透明、不规范，滋生 腐败职务消费中的腐败是腐败最集中、最常见的表现。由于对职务消费的范围、标准等 基本I可题缺之明确的规定， 使得实际工作中 缺乏合理、规范的制度性约束，形成了 “职 务消费是一个筐，什么都往里装”的局面。 制度刚性的缺失和消费的不透明又使得假 公济私的个人消费、过度的职务消费以及故 意的奢侈浪费层出不穷。与贪污、受贿等其 他的腐败行为相比，职务消费中的腐败有其 自身的特点，它几乎天天在人民大众面前发 生，很容易导致民心的流失。2.职务消费管 理口径不一，随意性大，并呈扩大化趋势， 加重了政府财政负担职务消费的主要资金 来源是预算外资金，由于我国对职务消费的 管理口径不一，存在很大的地域、部门差异， 随意性较大，因此，在一些地方、一些部门， 职务消费项目越来越多。另外，“实报实销” 的财务报销制度使得公务员只要有合法的 票据，就可以由政府为其“埋单”，这些行 为必然会加重政府负担，导致行政经费的过 快增长和财政资金的严重浪费。3.供给制和 实物分配制广泛存在，导致了高行政成本在 计划经济体制下，公务员职务消费及福利待 遇由政府大包大揽：其住房、用车、通讯工 具等实行实物配给，差旅费、招待费等采取“实报实销”的财务报销制度。当前的职务 消费制度虽然进行了试点改革，却依然没有实现全面货币化分配，大部分地区继续实行 实物供应，并且对供应对象也缺乏严格的控 制。1995年，全国行政事业支出占财政总支 出的比重为11% 如今已经达19吟20%匚 2006年，31个省市自治区的行政事业支出 超出财政支出部分，高达 5780多亿元1 4.监督主体不合理，有效监督少公务员既是 职务消费政策制定者，又是职务消费政策执 行者，并且是最后的受益者2。行为主体 的一致性使得监督过程中暴露了两方面的 问题：一方面，由于上级“鞭长莫及”难以 监督、同级“怕惹非议”不愿监督、下级“怕穿小鞋”不敢监督， 最终导致内部监督 失灵；另一方面，由于公务员职务消费在制度上缺乏透明性，使得公众和舆论等外部监 督获得信息的渠道不畅通，获得的信息量也 不对称而难以实行监督。政府既是裁判员又 是运动员，职务消费制度难以达到节约资金、 防治腐败的目的。二、公务员职务消费制度 中存在问题的成因分析1.缺乏完善的公务 员薪酬制度目前职务消费的诸多问题与薪 酬制度的不合理有着直接联系。长期以来， 我国实行的是低工资的薪酬制度，虽然从20 世纪90年代中期以来，国家给公务员加过 几次薪，但由于幅度不大，公务员工资偏低 的状况并没能得到根本的改观，与其社会地 位、工作需要和工作强度难以匹配。在这种 情况下，职务消费就变相成为公务员工资的 补充。由于我国缺乏公务员工资加福利的薪 酬体系，各种津贴和补助游离于工资之外， 公务员的福利待遇也缺乏统一的标准，较低的工资以及不规范、不透明的各种补贴又加 大了公务员的实际收入差距， 刺激了部分官 员的腐败行为。可以说，低工资是造成当前 职务消费混乱、公私不分的根本原因。2.制度建设方面的缺失预算约束的缺失。硬性的预算约束的缺失，是导致职务消费异化最 根本的原因。我国长期以来实行的是计划经 济体制下的财政预算制度，预算没有细化， 执行标准不一，只重投入、不重产出，必然 导致不计行政成本，不讲行政效率。近年来, 我国对预算制度进行了多次改革，但是实际 执行中随意性大的问题依然没有得到根本 解决，预算难以从经济根源上规约职务消费。 目前，我国的预算制度还未完善，还存在大 量的预算外资金，预算的法律效应也不强， 没有任何约束力。职务消费范围界定模糊。 由于职务消费与公务员所拥有的权力有直 接关系，有人据此把职务消费同权力消费等 同起来，认为只要与手中权力沾边的消费， 都可以找公家报销。有一些消费虽然与权力 沾边，却介于职务消费和非职务消费之间， 这种消费既不违反职务消费的规定，却又超出职务消费的范围。比如，一些无明确目的 的会议被安排在高档宾馆甚至是旅游度假 区，有些领导为了彰显自己的权力空间，提 局接待的档次并且扩大邀请的范围。正是由于职务消费的范围规定不明晰，导致职务消费恶性膨胀。职务消费制度在执行中大打 折扣。我国现行的职务消费制度在设计的时 候就不合理，缺乏系统、全面的研究，执行 起来很难达到预期的效果。究其原因，主要 有两点：其一，有些制度规定脱离实际，缺 乏可行性，造成职务消费在制度和执行上严 重脱节，比如差旅费制度；其二，公务员既 是职务消费制度的制定者，又是职务消费的 直接受益者，彳艮难排除自身利益的干扰，执 行起来难以真正到位。对职务消费违规行 为处罚不力。由于目前对大吃大喝、公车私 用、公款旅游等职务消费中出现的问题难以 量化，对职务消费违法违纪行为尚无明确的 规定，鲜有人因为职务消费而受到制裁。低 风险及消费“攀比”效应的广泛存在，很容易促使一些公务人员不必担心后果地过着 奢侈的生活。3.政府机构臃肿，人员严重超 编目前，我国依然沿用计划经济体制下制定 的机构设置框架，随着市场经济的发展，其 弊端已经越来越明显，主要表现为：机构臃 肿、人员严重超编，特别是直接为领导干部 服务的人员日益增多。2005年8月10日，安徽省出台关于加强对领导干部身边工作 人员管理监督的暂行规定，取消了省辖市、 县领导干部的专职秘书配备。两年前，四川 省也做出了类似的规定， 但是改革的阻力很 大。目前，全国大部分地区还没有进行此项 改革，不仅市县级领导有专职秘书，就连一 些乡镇干部也普遍有秘书跟班。自 1982年 以来，国家虽然先后对政府行政体制进行了 五次较大的调整，但政府机构人员膨胀问题 依然十分严重。人越多，官越多；官越多， 事越多；事越多，又刺激人更多，如此，陷 入帕金森定式。官多，必然导致与此相关的 职务消费过度膨胀3。三、公务员职务消 费制度改革的思路要彻底清除公务员职务 消费中出现的问题，就必须进行改革，护制 度的权威性职务消费中出现的腐败问题，与监督处罚不力、政务透明度不高有直接的关 系。进行职务消费制度改革，就必须将政府 的公务活动置于“阳光”下， 接受外部的监 督。实行政务公开，提高公众的参与度。 由于政府政务不透明、公开程度不高，公众 对公务员职务消费最基本的知情权都得不到满足，更谈不上监督。而且我国现行的制 度安排缺乏必要的保障机制，公众揭发官员 腐败的行为得不到应有的激励和保护，公众参与度比较低。建立职务消费公示制度，定 期公布政府行政经费使用信息，有利于职务 消费透明化、公开化，把领导干部职务消费 行为置于公众的监督之下，降低职务消费腐 败的发生率。以外部监督为主，严惩违法 违纪。由“内部人”制定改革规则容易导致 职务消费货币化程度过高，从而引发“变相 腐败”：一方面享受职务消费补贴，另一方 面又暗中报销费用，因此，必须加强对改革 过程的监督检查。内部监督的失灵启示我们 将监督的重心转移到依靠外部监督上来，形成以纪检、监察、司法、舆论、公众等组成 的外部监督合力。对于官员的违法违纪行为， 要畅通渠道，鼓励群众举报、媒体曝光；纪 检监察机关要通过开展专项检查，及时查处违纪人员；司法机关要对职务消费中的违法 违纪行为加大惩治力度，切实维护制度的严 肃性。4.加快各项配套改革，提高政府行政 效率改革是一项系统工程，需要多方面的配合。职务消费制度改革的顺利实施，需要精 简机构、预防转嫁消费、完善考评机制等相 关措施保驾护航。进一步推进机构改革。 臃肿的机构、超编的人员必然导致政府财政 不堪重负。为了切实降低行政成本、提高政 府行政效能，公务员职务消费改革必须配合 机构改革才能有效进行。合理规定职务消费 适用人群的范围及额度，遏止“公共地悲 剧”。在保证行政作为的前提下，改革最终 要达到减人、减事、优化职务消费结构的目 的。建立转嫁消费的预防机制。当前进行 的职务消费货币化改革并没有全面铺开，只是在少数地区的党政机关和事业单位搞试 点，改革还没有深入到垂直部门和企业，这 就为部分官员利用职权转嫁改革的成本提 供了机会。由于目前尚未对此有明确的惩罚 措施，出现问题处理起来很棘手，因此，必 须针对这种行为竖立起“警戒线”。完善 公务员绩效考评机制。职务消费货币化改革 必须与完善公务员绩效考评机制相结合，防止因职务消费紧缩导致公务员行政不作为， 影响政府行政效率。要将是否利用职务消费搞腐败、是否在职务消费中奢侈浪费作为考 核公务员廉洁自律情况的重要内容和晋升 的重要依据。对于那些拿了补贴不好好履行 职责的，要有专门的惩罚办法，将异化的公 共权力重新引导到“公共”的大道上来。参考文献：1王鹏.去年公车出行耗资 3000 亿N.现代快报，2007-01-18.2张永刚，邸平玲.从公务员职务消费看当前腐败J. 云南行政学院学报，2006: 126-128.3焦 建国.规范职务消费：辨析、探源与改革建 议J.地方财政研究，2005: 4-8.4孙建 东.对行政职务消费货币化改革的思考 J. 经济与管理，2004: 35-37.5王军.我国职 务消费问题的成因及改革途径J.现代经 济探讨，2004: 46-48.公务员职务消费章程 改革