农村医疗保障体系由于受自然条件、地理位置、风俗民情、 社会发展水平等因素的影响，我国东、西、 南、北各地区横向之间经济发展水平存在很 大差异。因此，医疗制度的改革要适应农村 经济社会发展状况，建立具有预防保障和基 本医疗服务功能的多种层次的农村医疗保 障制度，使处于不同收入层次、不同消费习 惯的农民群众都能自主选择自身经济承受 能力范围内的某种医疗保障模式，以满足广大农村人民需要，使医疗保障这个典型的社 会“公共产品”成为使整个社会都能获得 最大收益的公共投资。一、我国农村地区医疗卫生状况我国农村地区医疗卫生基础设施建设 发展缓慢。从1985年到2001年的16年中， 我国经济是在飞速的发展， 综合国力也在不 断提升，但我国的农村医疗条件基本上没有 大的变化。农村的卫生基础设施发展严重滞 后、医疗资源匮乏、医务工作者短缺，难以 满足广大农村地区的农民对基本医疗保障 的需求。我国农村医疗卫生状况严重滞后于城 市地区。长期以来，我国各级财政实行“分 灶吃饭”，卫生资源投放主要集中在城市， 卫生资源分配与需求呈“倒三角”形， 很多 地方县乡财政困难，重视不够，以致投入逐 年减少，城乡差距拉大。目前，占全国人口 15 %的城市居民享受着三分之二的医疗卫 生资源，而占85%的农村人口却仅获得不足 三分之一的医疗卫生保障服务。这充分说明了我国医疗卫生事业的发展是极不平衡的， 农村的基础卫生设施与城市比较起来还很 薄弱，农民基本医疗问题尚未得到根本解决。全国各地区农民收入存在很大差距。我国各地区经济发展的速度、发展层次极不平 衡，各地区农民收入水平的差距进一步拉大， 然而收入是决定农民对医疗保障支付能力 以及医疗服务需求的主要影响因素。受收入 水平的影响，不同经济发展水平地区的农民 就医需求呈明显差异：经济较发达地区的农 民就医倾向已不满足于合作医疗制度下较 低的保障水平，更不满足于合作医疗对就医 的种种限制，而是追求更高层次的更加完善 的医疗保障体制；而在贫困和偏远地区，农 民则是靠自己的力量来筹集医疗预防保健 资金，即使是解决最低保障仍有相当的困难。 因此，就我国的情况而言是不可能用一种统 一的医疗保障模式来覆盖全国农村各地区。二、重构农村医疗保障体系我国社会保障制度建设的基本指导思 想是：逐步建立与经济发展水平相适应、以 追求社会公平为目标、 以民生为本的社会保 障制度。基于这样一种指导思想，我认为我 国农村的医疗保障制度建设和发展也应该 体现出公平性和普遍性， 使广大农村地区的 农民人人都能够享受到医疗保障。这就需要 通过建立多层次的医疗保障体系来覆盖所 有的农民，并满足他们不同的医疗需求。对我国经济不发达的农村地区推行新 型合作医疗制度。所谓新型合作医疗制度是 由政府组织、引导、支持，农民自愿参加， 个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为 主的农民医疗互助共济制度。新型合作医疗 制度有其特有的优势，在农村不发达的地区 具有适用性。广大农村落后地区在相当长的 时期内，人均收人和医疗支付能力还将处于 低水平线，维护“低水平，广覆盖”的合作 医疗是保障农民初级医疗需求的合理机制。1、新型合作医疗制度的优势。新型的 资金筹措方式：最重要的表现是国家投入， 而且拿大头，这有别于过去的合作医疗仅是 农民自己出钱，互助共济的形式。报销的重 点是新的：明确规定报销是以大病统筹为主， 把70%的合作医疗资金用在大病、重病的报 销上，避免农民一家人因病致贫、返贫。报 销封顶线是新的：医疗费用报销有封顶，不 是全部报销，目前的报销封顶线大多在 1 - 2 万元。资金管理是新的：新型农村医疗合作 制度的基金采取专户存储， 专款专用的方式， 严禁任何单位和个人违法挪用。促进了农村 医疗卫生工作的发展：借新型农村合作医疗 制度开展的这个东风，许多省份都加强了村 卫生室、乡卫生院和县医院三级医疗机构的 建设，有力地促进了农村医疗卫生工作的新 发展。2、新型合作医疗制度存在的困难。在 经济上：目前许多村集体经济已经没有了积 累，农民个人经济承受能力较低，面对广大 的农村弱势群体，仅靠中央、地方财政和农 民个人集资，资金来源有限。在思想观念上： 在农民中广泛存在侥幸心理，因为看病的支 出不属于刚性支出。因此，相当部分农民社 会医疗保障意识不强；同时，农民害怕交了 钱而不得病，钱被别人使用，心理上不平衡。 在医疗服务水平上：目前乡村卫生院医疗技 术水平整体不高，卫生专业技术人员缺乏， 相当数量的农民认为即使有病乡村卫生院 也不一定治好，从而影响他们参加合作医疗 的积极性。在经济发达的农村地区推行商业医疗 保险制度。在东部沿海农村及城市郊区等生 产力水平和农民生活水平提高较快的富裕 地区，全面推进农村社会保障体系建设的条 件已基本具备，应采取措施，全面建立农村 医疗保障的各项制度及医疗服务网络。医疗保障体制建设，应纳入城乡一体化发展，农 民的医疗保险制度可以向城镇过渡，甚至结 合。在中等和较发达地区，可以在发展和完 善现行合作医疗制度的基础上，尝试向医疗 保险制度过渡。商业医疗保险模式是农民健康保障制 度的补充形式，参加对象主要是富裕的农民， 以“住院大病保险为主， 是由保险公司主 办，以特定人群的健康者为投保对象，每年 缴纳一定的保险费后，发生保险责任规定的 医药费用给予一次或多次报销。因此，该模 式的适用范围较窄，针对性较强，我国绝大 多数乡村地区尚不具备施行这种模式的条 件。但是，商业医疗保险模式从某种程度上 减轻了政府的压力，将部分农民的医疗保障 交给了商业医疗保险公司进行市场化的运 作，这势必要求政府部门要加大对商业保险 公司的监管力度，以避免其侵害了参保农民 的利益。对广大农村地区的弱势群体推行医疗 救助制度。近年来，国家加大了农村传统救 济的力度，国家财政支出的传统救济金额逐 年增加，国家定期定量救济的人数增加，集 体给予补助的人数减少， 农村散居五保户救济人数出现了明显的减少。建议在我国传统 救济的体制之下建立农村医疗救助体制，农村医疗救助制度是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医 疗救助行为，其目的是将部分生活处于低收 入甚至贫困状态的农村弱势群体纳入医疗 保障体系之中，通过救助为他们提供最基本 的医疗保障，它具有一种公益性，发挥最后“兜底”的防线作用。三、政策建议政府加大对农村卫生经费的资金投入， 为农村医疗保障制度的有效运行提供条件。 目前制约农村卫生事业发展的主要问题是 经费不足，这种状况势必会影响到农村卫生 事业的发展，因此政府应加大对农村卫生事 业的资金投入。政府资金投入的重点在三个 方面，分别是确保合作医疗资金中政府支出 部分的按时、全额到位；加大对医疗救助的 资金投入，使受助者得到保障水平更高的医 疗服务；加快农村医疗条件的基础设施建设， 改变农村卫生条件落后的现状。推动商业医疗保险在农村地区的发展。鼓励有条件的农村地区广大农民以集体的 形式参加商业医疗保险，从而充分使其发挥 补充医疗保险的作用。给予商业医疗保险公 司更大的优惠政策，比如进一步落实和完善 税收优惠政策。扶持商业保险公司的发展， 以减轻国家的压力。提高农民的医疗保健和保险意识。目前， 中国农村的广大农民不仅对医疗保险缺乏 必要的认识和了解， 而且也缺乏必要的保健 意识，这必然影响中国农村医疗保险制度的 推进。因此，加强对广大农民医疗保健和保 险知识的宣传和教育工作也是非常必要的。 相信通过有关医疗保健和保险知识的宣传 和教育，加之保险在中国社会生产和生活中 作用的日益显现，广大农民通过保险分担和 转移风险的自觉性会逐步增强。加快农村医疗保障的立法步伐。在合作 医疗制度中要针对合作医疗基金的征集，运营、发放等流动过程来制定相应的法律措施 来监管基金，以确保基金的安全高效运行。 对于农村的医疗救助制度关键是特困人口 和救助对象的确定问题， 国家要运用强制性 的法律手段将不符合条件的排除在救助对 象之外，以免有冒领现象给国家财政带来损 失。由于商业保险是一种营利行为，所以商 业保险公司极有可能做出不利于参保人的 行为，国家应该以法律手段来约束这种行为 的发生。农村医疗保障体系