194 武汉市土地储备制度研究 朱吉生 （ 武汉市土地整理储备供应中心 武汉 430015 ） 摘 要 土地储备制度是近年来我国土地管理制度的重大变革 ， 是政府垄断土地一级市场 ， 实现国有土地资产保值增值的有效手段 。 本文在分析了武汉市土地储备制度建立背景的基础上 ， 论述了武汉市土地储备制度运行模式选择的必然性 ， 剖析了武汉模式的特点 ， 阐述了该模式的支撑体系 ， 并对这一模式的完善提出了有益的建议 。 关键词 土地储备制度 武汉 市 支撑体系 建议 土地储备制度的产生是政府调控土地市场的内在需要 ， 是我国土地使用制度改革深化的必然结果 。 土地作为最基本的生产要素 ， 只有通过市场才能实现其优化配置 ； 同时 ， 土地市场作为房地产市场的首要环节 ， 它对城市建设起着基础性的作用 ， 一旦市场失灵 ， 则会给房地产业乃至整个社会经济带来极大的打击 。 1992 1993 年间 ， 以广西北海为代表的房地产热给社会经济带来的巨大打击 ， 给了我们最充分的警示 ， 至今 ， 这场 “ 热浪 ” 引发的后患仍在困扰着我们 ： 到 1999 年底 ， 全国还有 100 多万亩闲置土地没有得到消化 6 。 因此 ， 土 地市场应该是在政府引导和调控下的市场 。 然而 ， 由于过去长期实行无偿 、 无限期的土地使用制度 ， 我国城市的大部分存量土地仍以划拨形式掌握在土地使用者手中 ， 非法入市交易现象严重 ， 加之城市土地使用制度改革时间还不长 ， 土地资产通过市场配置比例还不高 ， 地价随意减免情况时有发生 。 这一方面使土地市场处于失控状态 ， 政府宏观管理职能难以发挥 ， 另一方面又为土地交易中的 “ 暗箱操作 ” 提供了温床 ， 在滋生腐败的同时 ， 造成了国有土地收益的大量流失 。 因此 ， 在土地管理中亟待设置这样一种制度 ： 政府自身或委托相应机构 ， 依照法律程序 ，6 鹿心社 ： 深化改革 规范市场 推动土地管理事业新发展 在消化闲置土地推进土地集约利用座谈会上的讲话 ， 2000 ， 6.30 。 195 运用市场机制 ， 通 过收购 、 置换和征用等方式将分散在土地使用者手中的土地集中起来 ， 进行前期开发达到建设用地要求后 ， 采用市场经营手段 ， 有计划地将土地投入市场 ， 从而实现政府对土地一级市场的垄断和对土地的有效管理 。 土地储备制度是我国土地使用制度发展到一定阶段的必然产物 。 自 1996 年上海市率先成立了全国第一个土地储备机构以来 ， 许多城市也相继开展了对土地储备制度的探索 。 从目前看 ， 全国土地储备制度大致分两类 ： 一类是市场主导型 。 以上海 、 青岛等城市为代表的市场主导型是指 ：土地储备机构根据自己的收购计划和政府的要求 ， 向规划部门申请确定拟收购地 块的规划条件 ， 并对其进行评估 ， 然后与原土地使用者协商 ， 确定土地收购价格 ， 签订收购协议 、 支付收购金 ， 再按规定办理土地过户手续 。 储备机构取得土地后负责其拆迁 、 平整和相关基础设施配套 ， 然后对地块进行招商 ， 出让给新的用地者 。 这一模式的 “ 市场 ” 性主要体现在土地储备机构在收购土地时没有强制性 ， 需与其他用地需求者在市场中进行竞争 。 另一类是政府主导型 。 以杭州市为代表的政府主导型是指 ： 政府将市区范围内需盘活的土地一律进行收购储备 （ 具体收购范围由政府法规规定 ）， 并对市区土地特别是经营性房地产开发用地进行统一供应 ， 根据需要采取招 标 、 拍卖 、 挂牌的方式出让 。 规定范围内的划拨土地 ， 不能通过补办出让手续的途径自行转让使用权 。 这一模式的 “ 政府 ” 性主要体现在政府通过 “ 统一收购权 ” 和“ 统一批发权 ” ， 实现了对市区土地一级市场的高度垄断 。 以上两种模式均存在一定弊端 。 市场主导型中 ， 在土地收购环节上 ， 土地储备机构要与其他用地者 （ 主要是房地产开发商 ） 同台竞争 ， 而目前土地储备机构的资金主要来源于政府财政和银行贷款 ， 与后者相比 ， 其财力受政府影响较大 ， 灵活性不强 ， 在竞争中往往处于劣势 ， 而房地产开发商一旦占据优势地位 ， 则很可能引发囤积土地 、 炒卖地皮的现象 。 因此 ， 土地储备制度的调控作用难以发挥 ； 政府主导型中 ， 由于实行统一收购 ， 待收购土地面积过大 ， 加之土地储备周期长 ， 会产生较大的财务风险 ， 影响土地储备机构的信用和生存 。 那么 ， 武汉市在实施土地储备制度的过程中 ， 是如何对这两种模式进行取舍 ，最终形成了具有自身特色的土地储备制度的呢 ？ 以下 ， 笔者将对此作以分析 。 196 1993年 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年? 1. 1993 - 1999 ?一 、 武汉市土地储备制度背景分析 1. 传统土地供应模式不利于政府对土地一级市场的调控 传统的土地供应模式带有浓厚的计划经济的色彩 。 一是土地出让透明度不高 。2000 年以前 ， 武汉市土地出让都是通过协议方式 ， 没有一例采用招 标 、 拍卖方式 。这种单一的协议供地方式不但为土地投机埋下隐患 ， 还导致开发单位竞相 “ 寻租 ” ，开发企业缺乏公平的竞争环境 。 如 ： 许多开发商以建经济适用房为名 ， 从政府手中取得大量低价批租土地 ， 仅 1998 年下半年批租用于建设经济适用房的土地就达 8000余亩 ， 而这些土地中的一部分已成为开发商炒作的对象 7 。 二是土地供应以需求确定供给 ， 大量土地分散进入市场 ， 不但使分散的土地难以按照城市规划的要求落实到位 ， 而且土地供应总量和供应结构难以控制 ， 不利于政府对土地一级市场的调控 。因此 ， 客观上要求武汉市的土地储备运作模式要能充分发挥政 府对土地一级市场的调控 、 管理职能 。 2. 现行土地管理体制不利于土地市场的健康发展 武汉市土地一级市场基本上实行两级政府两级管理的体制 ， 市城区 、 郊区政府及土地管理部门分别行使国有土地所有者代表的权力 ， 同时行使行政管理职能 。 其中 ， 中心 7 城区及东湖风景区 、 武汉经济技术开发区 、 东湖新技术开发区设立了分局 ， 作为武汉市国土资源管理局派出机构 ， 履行部分国土资源管理职能 ； 武汉市 6个郊区设立国土资源局 ， 分别隶属各郊区政府 ， 业务上属武汉市国土资源管理局指导 。 这一体制在一定程度上激发了市 、 区 （ 城区 、 开发区 、 郊区 ） 政府或管委会以及国土资源管理部门的积极性 ， 推动了土地使用制度改革 ， 盘活了国有存量土地 。但是 ， 全市共有 7 个中心城区 、 2 个国家级开发区和 6 个郊区 ， 部门众多 ， 管理较分散 ， 难以协调 。 各区都有自己的经济发展目标 ， 为了完成这 7 内部资料 。 197 些目标 ， 加快城市建设步伐 ， 各区都采取了一定的地价优惠政策 ， 部分郊区 “ 圈地 ” 和低价出让土地的现象更是屡禁不止 。 尤其是在中心城区与郊区接壤地带 、 各类园区地带 ， 由于竞相低价供地 ， 致使地价长期低靡 （ 如图 1 所示 ）。 3. 国企改制 ， 土地资产变现的需求迫切 ， 收购任务繁重 武汉市是一个大而老的工业城市 ， 城区土 地资产大部分掌握在难以维继 、 濒临破产的国有企业手中 。 在国企改制中 ， 这些国有企业急需将手中的土地资产变现 ， 以筹集改制资金和安置广大职工 。 这决定了武汉市较沿海城市相比 ， 亟待变现的土地资产量大 ， 变现需求迫切 ， 所需收购金数额庞大 ，加之大多数国有企业都是 “ 等米下锅 ” ， 收购价款往往需一次性付清 ， 因此要实行统一收购 ， 土地储备机构必须有雄厚的财力作后盾 ， 这对于尚处于起步阶段 ， 资金相对匮乏的土地储备机构而言 ， 无疑是可望而不可及的 。 同时 ，由于历史原因 ， 大部分企业用地存在 “ 剪不断 、 理还乱 ” 的权属纠纷 ， 并有他项权利存在 ， 统一收购难 免会使土地储备机构陷入无边的法律经济纠纷中 ， 从而影响土地储备制度的效率 。 4. 地产市场的消化空间有限 自实行土地有偿使用制度以来 ， 土地供应总量较大 ， 而武汉市的经济整体水平并不很高 ， 加上房地产市场在通过政策调控引导市民消费上还有所欠缺 ， 导致房地产市场的有效需求不足 。 据统计 ， 全市 1994 2000 年商品房空置面积分别为 34.49万平方米 、 87.04 万平方米 、 107.01 万平方米 、 131.03 万平方米 、 131.91 万平方米 、229.58 万平方米 、 286.95 万平方米 ， 年均递增 43.35% 8 。 土地市场作为房地产开发的首要环节 ， 其需求状况与房地产市场的需求状况紧密相关 。 在现阶段 ， 武汉市地产市场的消化空间是有限的 ， 如果实行统一收购 （ 即使储备机构有足够的财力 ）， 收回的土地资产难以在短期内脱手 ， 预先支付的巨额土地收购 、 开发成本必然使土地储备机构背负更多的利息费用 ， 造成土地储备运营成本的加大 ， 最终使土地储备机8 武汉房地产年鉴 （ 20 01 年 ） 第 124 页 ， 武汉出版社 。 198 构陷入 “ 入不敷出 ” 的困境 ， 更不必说土地资产的保值与增值 。 5. 实行统一收购有一定的法律障碍 中华人民共和国城市房地产管理法 第三十九条第一款规定 ： “ 以划拨方式取得土地使用权的 ， 转让房地产时 ， 应当按照国务院规定 ， 报有批准权 限的人民政府批准 。 有批准权的人民政府准予转让的 ， 应当由受让方办理土地使用权出让手续 ，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金 。 ” 从上述法律条文可知 ， 划拨土地使用权经批准后可以转让 ， 并由受让人补交出让金 。 那么 ， 如果对划拨用地统一进行收购 ， 无疑有剥夺原土地使用者一定的土地处置权之嫌 。 二 、 武汉市土地储备制度选择的原则 根据武汉市目前的实际情况 ， 武汉市土地储备制度的选择应遵循以下几大原则 ： 1. 有效调控土地市场的原则 市场可以实现资源的优化配置 ， 但市场无可避免地存在盲目性 。 政府作为城市土地资产的管理者 ， 必然要以防止 土地投机 、 维护土地市场的健康发展为目标 。 尤其是加入 WTO 后 ， 国外游资的大量涌入 ， 必然要求与土地这一最基本的生产要素相结合 ， 对土地的需求将空前膨胀 ， 那么 ， 如何运用有效手段调控地产市场 ， 防止地产热诱发泡沫经济而导致经济衰退则成为一个非常关键的问题 。 土地储备模式要有助于将闲置的 、 分散的土地集中起来 ， 实现政府对土地一级市场的垄断 ， 同时加强政府对土地市场的调控 ： 在土地价位较高时 ， 政府可向市场投放较多土地 ， 以平抑土地价格 ； 在土地价位偏低时 ， 为保障国有土地资产保值 、增值 ， 减少土地一级市场供给量 ， 以保持地价稳定 ， 从而实现 对土地市场的有效调控 ， 促进社会经济持续 、 快速 、 健康发展 。 2. 实现城市土地资产保值增值的原则 在我国 ， 城市政府不但承担土地管理者的角色 ， 由我国 “ 城市土地属于国家所有 ” 的制度决定 ， 城市政府实际还行使着城市土地资产所有者代表的权能 。 随着我国土地使用制度改革的推进 ， 城市土地收益已逐步成为城市建设的重要来源之一 ， 而土地隐形市场和土地非法交易的存在 ， 使大量理应归政府所有的土地收益流失到个人和单位的手中 。 因此 ， 选取的模式要能充分体现土地所有者的权益 ， 防止土地收益的流失 ， 实现城市土地资产的保值增值 。 199 3. 合法原则 土地储 备模式的设置必须与现有法律 、 法规不