1土地整理与可持续发展 王万茂 （ 南京农业大学土地管理学院 南京 2 1000 ） 摘 要 从土地整理的产生背景 ， 揭示土地整理与可持续发展之间的关系 ， 进一步阐述推进土地整理是可持续发展的动力机制和必由之路 ， 提出可持续土地整理概念及其理性认识 ，最后对可持续土地整理的发展提出相应的对策 。 关键词 可持续发展 土地整理 可持续土地整理 一 、 问题的提出 在一切能为人类所利用的自然资源中 ， 土地是最基本且最宝贵的资源 ， 是世代相传的人类不能出让的生存条件和再生产条件 。 土地是自然产物 ， 它的产生不受人们的意志为转移 ， 具有数量有限性 ， 沃度差异性 、 位置空间性 、 利用可持续性和属性两重性 的特点 。 土地的自然供给数量是固定的和无弹性的 。 劳动的投入可使具有弹性的土地经济供给得以增加 ， 但由于报酬递减规律的制约 ， 导致土地经济供给显得有限 ， 因此 ， 土地是一种稀缺资源 ， 相对于其它资源而言 ， 土地也是一种相对供不应求的短缺资源 。 自 1987 年世界环境与发展委员会发表的 我们共同的未来 这份报告中将 “ 持续发展 ” 定义为 “ 满足当代人需要 ， 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展 ” ， 并指出持续发展是 21 世纪世界各国的共同发展战略 。 当前人口 、 资源 、 环境和发展 （ PRED ） 全球性问题和经济社会持续发展的重要内容和物质基础 ， 是解决人类当前面临重大问题的必由之路 。 正如土地资源是一切资源之道 ，土地安全是一切安全之首 。 历来土地利用有效途径有两条 ， 古今中外 ， 概莫例外 。 一是外延扩展 ， 提高土地利用率 ， 即增加已利用面积在土地中的比重 ； 二是内涵挖潜 ， 增加土地产出率即提高单位面积土地上的产量 （ 产值 ） 和服务 。 土地整理是兼容上述两条途径所获得效益的有效措施 ， 尤其在我国实现耕地总量动态平衡 ， 实施建设占用耕地补偿制度 ，和保证粮食安全供应中具有强大的生命力 ， 发挥着重大的作用 ， 因此 ， 土地整理是实现社会经济可持续发展的重要途径和手段 。 近年来 ， 我国在土地整理 方面取得了 2显著的成效 ， 在保证吃饭 、 建设和保护环境中发挥了令人瞩目的作用 。 为了进一步推进土整理 ， 使其在可持续发展中发挥更大的作用 ， 本人拟就土地整理与可持续发展问题进行初步探讨 ， 以期引起同行们的关注 。 二 、 土地整理的产生是可持续发展的客观需求 土地整理活动是人类利用土地发展到一定阶段的产物 。 土地利用随着人类的出现而产生 。 大约在 300 万年以前地球上出现了人类以后 ， 从新石器时代开始 ， 人类就开始将土地当作其生存和发展不替代资源加以利用 ， 给土地自然生态系统带来了人的干预 ， 从此人和土地就组成了一个不可分割的统一体 。 在原始 捕错阶段 ， 人类只是自然食物的采集者和捕食者 ， “ 土地 （ 在经济学上也包括水 ） 最初以食物现成的生活资料供给人类 ” （ 马克思 ）。 由于生产力水平的低下 ， 人与土地的关系是人消极地依赖土地和适应土地 ， 在行为上直观地遵循着依附自然的生态限制 。 随着人类对土地利用能力的提高 ， 尤其人口与需求的压力 ， 金属工具和种植农业应运而生 ， 从而改变了土地利用的原始性质 。 随着社会生产力的发展和人口的增加 ， 特别在 19 世纪后末期 ， 人类一系列征服自然的活动节节胜利 ， 人类差不多完全超脱了自然的限制 ， 而一跃成为大自然的主人 ， 开始向大自然索取的大进军 ， 不断 扩大自己的索取领域 ， 从土地延伸至整个生物圈 ， 从而加速了自然资源在经济过程中的消耗速度 ，与此同时酿成了一系生态灾难 ， 如耕地锐减 、 土地沙化 、 草原退化 、 森林滥伐 、 物种灭绝 、 环境污染 、 气候恶化 、 能源危机等 。 历史发展到今天 ， 人类面临着生存危机 ， 全球性问题的产生有力地冲击着人类对待土地资源的唯意志论 ， 促使人们冷静地思考人类在自然界中的位置 ， 从生态经济学角度和伦理学的角度重新审视人与土地的关系 ， 以及土地利用问题 。 人类急待走出上述困境和土地资源持续利用呼唤着土地整理的产生 。 尤其在我国人多地少的国情条件下 ， 在加速推进工业化 和城市化进程的同时 ， 用中国的土地养活中国人口 ， 兼顾吃饭 、 建设和保护环境的三重目标 ， 大力推进土地整理无疑是一种明智之举 。 美国学者 King 所著的 五千年的奇迹 书中写道 ， 中国最伟大的奇迹是它的土地耕种了五千年而没有被破坏 ， 这是中国祖先们为后代子孙留下的最宝贵的遗产 ， 当前问题的是 ， 能否再完好地传给子孙后代五千年 ？ 这对于当代中国人是一个严峻的挑战 ！ 土地整理是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨大的土地利用效益的措 3施 。 借助土地整理不仅满足当代人对土地资源的要求 ， 又不对后代人满足其要求构成危害 ； 不仅保持质量状态良好 的土地数量 ， 同时又为后代人创造良好的土地生态环境 。 据有关资料证实 ， 经过田块整理 ， 其长度由 50 米增加到 100 米 ， 机具行程率可提高 33% ， 工作效率提高 28% ， 油耗降低 17% ； 由东西向长边的田块整理为南北向长边田块 ， 由于良好的光照条件 ， 可使水稻增产 14% ； 农地整理后可使利用面积增加5 10% ， 农业产值和纯收入分别提高 20% 和 22% ； 节省劳力和用水量分别为 25% 和 40% ；市地整理可使土地价格增幅于 1.8 2.7 倍 。 农地整理过程中由于实行沟 、 渠 、 林 、田 、 路 、 村的综合规划和治理 ， 大大地改善了土地生态环境 ， 提高了土地利用 的生态效益 。 综上所述 ， 实施土地整理是实现可持续发展的有效措施 。 三 、 推进土地整理是实现可持续发展的必由之路 土地资源持续利用是可持续发展战略原则在土地利用领域内的具体应用 ， 从而构成了可持续发展的重要内容 。 回顾土地整理的历史 ， 可以这样说 ， 土地整理一开始就是为土地资源持续利用和社会经济可持续发展服务的 （ 虽然当时并没有 “ 可持续发展 ” 这种想法 ）。 根据有关文献资料记载 ， “ 土地整理 ” 一词在国外最早源于德国 、 法国和俄国等欧洲国家 。 在德国巴伐利亚州第一块地合并的书面文件可追溯至公元 1250 年 。 土地整理 （ Ordnung vo n Grund ） 的概念首次出现在 1886 年巴伐利亚王国的法律文件中 ， 根据这项法律 （ 土地整理法 ） 设立了土地整理专门机构并规定了其实施程序 。 法国土地整理 （ Amenagement des terre ） 始于 1705 年 ， 于 1918 年颁布了土地调整法 。 俄国于 17 世纪开展了土地整理工作 ， 从 1765 年始花费了近 30年时间完成全俄土地调查和确权定界 （ rehepanbhoe mehebahne ） 工作 。 在我国公元1066 年 ， 西周时期实行井田制 ， “ 方里而井 ， 井九百亩 ， 其中为公田 ， 八家皆私百亩 ”（ 孟子 ）， 将一大块土地划分为 9 小块 ， 每 块一百亩即一夫 （ 家 ） 百亩的份地制 ， 田块周围以沟渠和道路为界 。 可以完全有理由认为 ， 这就是原始型的土地整理形式 。在台湾地区分别于 1979 年和 1980 年颁布了 市地重划实施办法 和 农地重划条例 ， 有力地推进了土地重划 （ 即土地整理 ） 工作的开展 。 我国大陆地区 ， 建国以来土地整理工作从未间断过 ， 时至 20 世纪 90 年代 ， 新修订的 土地管理法 第 41 条明确规定 ， “ 国家鼓励土地整理 ” 。 使得我国土地整理工作进入新时代 ， 土地整理包涵着土地开发 、 土地复垦和土地整治等 ， 丰富了土地整理的内容 ， 增大了其国民的经济作用 。 4关于土地整理的内涵 ， 近年来有关文献颇丰 ， 观点见仁见智 。 虽然不同学者论述各异 ， 我认为土地整理的内涵中有两点最为重要 ， 即调整土地关系和组织土地利用 。 关于这点古今中外土地整理发展史中也可得以验证 。 土地整理中既有生产力方面的内容 ， 又有生产关系 （ 土地关系 ） 方面的内容 ， 是一项综合性的土地管理措施 。具体来讲 ， 土地整理的内容包括产权确认 、 田块调整 、 水利建设 、 道路构筑 、 居地更新 、 土地保护 、 废地改造 、 景观营造 、 利用组织 、 土地分配和地价分割等 。 土地整理范围涉及农村地区即农地整理和村庄整理 ， 和城市地区即市地整理 （ 台湾称之为农地重划和市地重划 ）。 依据 国内外土地整理的实践经验和成果证实 ， 土地整理在土地制度创新和土地利用技术创新方面均发挥巨大的作用 。 因此 ， 借助于土地整理我国才得以利用 、 早在汉平帝元始 2 年业已测定的全国土地面积为 145.1 亿亩 ， 养活今天 20 余倍于当时 （ 公元前 200 年我国人口为 0.595 亿人 ） 的人口 。 就全球而言 ，也正是如此 ， 利用公元前 200 多年古希腊学者埃拉托色测定的地球表面积 5.1 10 8平方公里 ， 养活了至今总计达 800 亿世界人口 。 四 、 土地整理的功能是可持续发展的动力机制 土地资源可持续利用是社会经济可持续发展的物质基础 ， 所谓土地资源可持 续利用就是一种既满足当代人在土地资源数量 、 质量和区位的需要 ， 又不对后代满足其需要的能力 构成危害的利用 。 关键在于土地利用的持续性 。 土地整理的诸多功能均聚焦于土地资源可持续利用 ， 从而构成了可持续发展的内存动力 。 从历史的长河来看 ， 无论哪种制度的社会里 ， 土地整理都能发挥其应用的作用 。土地整理的生命力在于它的多重功能 。 新制度经济学家以强有力的证据向人们表明 ，制度是除天赋要素 ， 技术和偏好三项经济理论的传统柱石以外的第四大柱石 ， 制度至关重要 。 土地 、 劳动和资本这些要素有了制度才能得以发挥功能 。 我国古代西周时期的井田制度 ， 充分反映了奴隶主占有的土地制度 、 符合奴隶主阶级的利益 。 汉代封建土地私有制的建立 ， 就出现土地兼并 ， 至武帝时大土地所有者迅速发展 ， 以至达到 “ 富者田连阡陌 ， 贫者无立锥之地 ” 的境地 。 在封建土地私有制度下 ， 要求按照地主的意志重新整理土地 ， 以保证土地利用组织形式适应相应的土地制度安排 。一直到 1949 年建国初期 ， 借助土地整理实施土地改革 ， 使 3 亿农民分得了 7 亿亩土地和大量农具耕畜 ， 免除了每年交给地主 3000 万吨以上粮食 ， 3 亿农民分得了 7 亿亩土地和大量农具耕畜 ， 免除了每年交给地主 3000 万吨以上粮食的地租 ， 合作化和 5公社化时 期土地整理无论在规划内容和方法上均与历史上不同土地制度下土地整理有所不同 。 虽然如此 ， 但不同土地制度安排下均需要借助土地整理却是共同的 ， 以建立取代旧的土地制度的新的土地制度 ， 我国如此 ， 外国亦如此 。 在沙皇俄国为了发展农村中资本主义生产关系 ， 彻底摧毁旧的地主及份地农民的中世纪土地占有制 ，在 1906 年 11 月沙皇大臣斯托雷平颁布了新的土地法令 ， 允许农民退出当时的公社而另立独立庄园 ， 农民自己的份地变成私有财产可以自由买卖 ， 通过土地整理使富农集中了大量土地 ， 对此列宁就曾一针见血地指出 ： “ 土地整理只对强者有利 ， 对贫民则是一 种致命的伤害 。 土地整理是一辆战车 ， 强者坐在上面 ， 失败者压在轮下 。无庸置疑所有这一切都是绝对真理 。 ” 1 英国 、 美国 、 日本等国也都经历过类似的过程 。英国 16 18 世纪的 “ 圈地运动 ” ， 颁布了 “ 圈