【最高院判例网律师费】最高院判例| 治理方案是否具备对外效力的判断裁判要旨：1.修改后的中华人民共和国行政诉讼法将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。2.也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。中华人民共和国最高人民法院行政裁定书 （20xx）最高法行申295号案件基本情况再审申请人（一审原告、二审上诉人）颍上县恒运矸石厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村小赵庄。负责人祝保增，该厂厂长。再审申请人（一审原告、二审上诉人）安徽省颍上县凯事建材有限责任公司，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。法定代表人李慧英，该公司总经理。再审申请人（一审原告、二审上诉人）颍上县古城镇金伟洗煤厂，住所地安徽省颍上县古城镇毛圩村。负责人金伟，该厂厂长。再审申请人（一审原告、二审上诉人）绳海涛，男，1982年6月1日出生，汉族，颍上县海涛矸石加工厂经营者，住安徽省颍上县。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）颍上县人民政府，住所地安徽省颍上县慎城镇城北新区政务中心。法定代表人窦灿辉，该县人民政府县长。再审申请人颍上县恒运矸石厂（以下简称恒运矸石厂）、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司（以下简称凯事公司）、颍上县古城镇金伟洗煤厂（以下简称金伟洗煤厂）、绳海涛因诉颍上县人民政府（以下简称颍上县政府）行政决定及行政强制一案，不服安徽省高级人民法院（20xx）皖行终597号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员梅芳、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院查明原审法院查明：安徽省环境保护厅于20xx年6月3日对颍上县政府作出皖环函(20xx)652号安徽省环保厅关于暂停审批阜阳颖上县新增涉气建设项目环境影响评价文件的函。该函载明“因颖上县古城镇区域环境问题突出，20xx年9月5日，我厅决定暂停审批颖上县建设项目环境影响评价文件。20xx年11月，颖上县基本完成区域限批整改任务，我厅同意解除建设项目环境影响评价限批，同时要求加强对安徽国投新集能源股份有限公司刘庄矿业有限公司及煤矸石加工企业的日常监管，规范煤矸石加工市场秩序，防止非法企业死灰复燃。20xx年全国期间，我省的全国人大代表在讨论时，反映刘庄煤矿周边仍然存在严重的环境污染问题。20xx年3月、5月，我厅分别进行了暗访调查，发现颖上县刘庄煤矿和谢桥煤矿周边煤矸石加工企业死灰复燃，道路扬尘污染严重，区域环境问题突出。根据安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）（环察（20xx）151号）的有关规定，决定自20xx年6月5日起，省、市、县环保部门将暂停受理、审批颖上县除民生工程、节能减排工程、生态环境保护和基础设施建设项目以外的所有新增涉气建设项目环境影响评价文件。并将存在的环境问题及整改要求进行通知。请你县（一）进一步加强领导，制定整改方案。立即组成专项整治组织，制定刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境问题综合整治方案，明确整治内容、措施、时限和相关责任人，整改方案于20xx年6月20日前报送我厅。(二)迅速开展综合整治，切实解决区域环境问题。对刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境问题进行综合整治，并依法追究造成区域环境质量恶化的违法排污企业和相关责任人员责任。依法取缔关闭无证无照的洗炼厂和煤矸石加工厂，加强督查，严禁污染防治措施落实不到位的企业擅自投产，防止非法企业死灰复燃；对责令停产后仍擅自投产的企业采取断水、断电等强制措施，并依法追究相关人员责任;加强道路交通运输管理，禁止无防遗撒、防扬尘措施的运输车辆上路;加强对刘庄煤矿和谢桥煤矿的日常监管。督促其落实煤矸石综合利用等各项污染防治措施、严禁将煤矸石提供给非法经营企业。建立刘庄煤矿、谢桥煤矿区域环境综合整治长效机制，确保各项整改措施落实到位。”20xx年6月20日，中共颖上县委办公室发布办（20xx）25号中共颖上县委办公室颍上县政府办公室关于印发刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案的通知。该方案综合整治内容与职责中要求取缔关闭“两矿”周边及其他区域的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂。该通知规定:“1.本县区域所有不符合环境保护法、安徽省大气污染防治条例、土地管理法和安徽省非煤矿山管理条例规定，达不到环评标准以及经营场地乱占耕地的洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，必须于7月31日前自行清理。2.对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销相关证照。古城镇、谢桥镇、黄桥镇、江口镇、迪沟镇、陈桥镇等乡镇负责清理矸石场生产设备、场地原料；颍上供电公司、谢桥供电公司负责切断生产电源，拆除供电设备；县国土部门依法追究其破坏耕地的法律责任；县市场监督部门依法注销或吊销营业执照，并追究违法经营法律责任；县环保部门依法追究环境污染的法律责任；县信访局、公安局负责群众信访维稳工作，对干扰、阻挠取缔或暴力抗法行为，公安机关进行依法打击。3.对已取缔关闭死灰复燃的立即依法予以强制拆除，责令恢复原状，并依法追究有关企业及相关责任人的责任。”该通知还对清理范围、清理标准、责任单位和整改时限作出了规定。20xx年3月26日，颖上县环境保护局经检查、调查、告知，依据建设项目环境保护管理条例的规定分别对恒运矸石厂、凯事公司、颖上县信义建材有限责任公司、安徽省颖上县畅鑫新型建材有限公司、颖上县李宁矸石厂、颖上县金久矸石厂、颖上县华胜燃料厂、金伟洗煤厂、颖上县海涛矸石加工厂、颖上县鑫盛矸石厂、颖上县古城镇兄弟矸石加工厂、颖上县颖沣工贸有限公司作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。20xx年3月27日、28日，颖上县国土资源局分别对颖上县昊源洗煤厂(毛家栋)、陈书刚作出颖国土资(监)罚字(20xx)25006号、25002号行政处罚决定，责令退还非法占用土地、没收非法占用土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款。20xx年7月21日，颖上县国土资源局发出告知函，认为金久矸石厂、海涛矸石厂、李宁矸石厂、金伟洗煤厂、凯事公司、恒运矸石厂、鑫盛矸石厂、信义建材厂、华胜燃料厂在批复的临时使用土地上修建了永久性建筑物、构筑物，违反了临时使用土地的有关规定，临时用地使用权即日起终止。依据中华人民共和国土地管理法实施条例第三十五条的规定，要求拆除地面永久性建筑物、构筑物。20xx年7月27日，颖上县古城镇人民政府作出关于韩郁等人信访事项的答复意见书，认为其企业位于古城镇集中加工区内，但生产和销售时，未按照中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国环境保护法、安徽省非煤矿山管理条例等法律法规的规定进行，存在违法行为，依据颖办（20xx）25号方案要求，依法应予以取缔，处理意见:依法取缔，不予赔偿。20xx年7月23日，颖上县市场监督管理局对颖上县八方歼石场等11家煤矸石加工企业做出限期注销登记的公告。认定该11家企业属于县委、县政府整治方案中应予停产关闭企业，根据中华人民共和国企业法人登记管理条例第三十条第一款第三项的规定、中华人民共和国企业法人登记管理条例实施细则第六十三条第一款第九项的规定，责令11家企业在公告发布之日起30日内到该局办理企业注销登记，逾期不办理将依法吊销营业执照。恒运矸石厂、凯事公司、安徽省颖上县信义建材有限责任公司、颖上县畅鑫新型建材有限公司、颖上县李宁矸石厂、颖上县金久矸石厂、颖上县华胜燃料厂、金伟洗煤厂、绳海涛、毛家栋、绳海军、陈虎、朱继斌、夏高峰（以下简称恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人）不服，提起诉讼，请求：1.确认颍上县政府关闭众原告加工厂的决定无效；2.确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法。原审法院另查明:20xx年2月17日，颖上县经济和信息化委员会对恒运矸石厂改造项目予以备案。3月4日，颖上县环境保护局作出颍环行审字（20xx）17号关于恒运矸石厂改造项目环境报告表的审批意见，3月6日，颖上县国土资源局作出颖国土资（20xx）27号关于恒运矸石厂临时用地批复的通知。同日，恒运矸石厂与颖上县古城镇人民政府签订颍上县矸石经营管理协议。4月3日，颍上县国土资源局古城国土资源所对颍上县经信委及相关部门作出关于古城镇矸石及煤泥厂办理临时用地的说明，认为颍上县刘庄兄弟矸石场、古城镇华磊煤泥晾晒厂、颍上县高辉矸石厂、古城镇鑫鑫新型建材有限公司、古城乡新兴建材有限责任公司等五家企业有县经信委的备案、环保局环评文件及镇镇府、县经信委、环保局三家已经验收合格，临时用地正在办理之中，望给予办理相关发料手续。20xx年8月13日颍上县政府作出颍政（20xx）36号关于集中整治和规范洗煤场煤矸石加工场的通告，对非法洗煤场、煤矸石加工场进行全面整治，依法取缔滥占耕地、无证经营和达不到环保要求的洗煤场、煤矸石加工场。一审法院认为安徽省阜阳市中级人民法院一审认为：根据中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国大气污染防治法等法律规定，各级地方人民政府具有本辖区内环境保护的行政职权。颍上县政府针对“两矿”及周边区域存在的突出环境问题按照安徽省环保厅的要求制定整改方案，并在方案中要求各职能部门依职权履行职责并无不当。刘庄煤矿和谢桥煤矿周边区域环境综合治理方案（以下简称方案）是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据建设项目环境保护管理条例、中华人民共和国土地管理法实施条例的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，方案未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。关于恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人要求确认颍上县政府强拆厂房设施的行为违法的问题，恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人提供的一组照片未注明具体的拍摄时间、制作人等相关情况，不足以证明强拆恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人厂房设施的行为系颍上县政府实施，恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉缺乏事实依据，不符合起诉条件。依照最高人民法院关于适用若干问题的解释第三条第一款第八项、第十项的规定，作出（20xx）阜行初字第00111号行政裁定,驳回恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的起诉。恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人不服，提起上诉。二审法院认为安徽省高级人民法院二审认为：被诉方案是颍上县政府根据相关法律法规规定对刘庄煤矿和谢桥煤矿及周边区域环境治理提出的总体要求，其要求取缔关闭的系“两矿”周边及其他区域的