基于12345热线下的城市信息化管理研究第一章：背景介绍1.1城市信息化管理1.1.1城市管理1.1.1.1城市管理的概念城市管理是指以城市这个开放的复杂系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。城市管理又分为狭义的城市管理和广义的城市管理。前者等同于市政管理，主要是指政府的相关部门对城市公用事业、市政基础设施、市容市貌等公共服务的控制和监管，比如城市政府对城市水电等基础设施的管理、对城市环境的管理以及对城市规划的管理；后者是指城市政府以城市为对象的、为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和，在计划经济体制下，就是对城市所有单位、部门、产业的综合管理和公共管理，它贯穿于城市规划、计划、指挥、监督和协调的全过程之中，而在现阶段市场经济的条件下，城市管理主要是指多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理的范畴，具有综合性、开放性和动态性的特点。1.1.1.2城市管理的系统特征1 层次中观性从整个国家系统来看，城市管理是位于国家宏观管理和企业微观管理之间的中观管理层次，与企业管理和国家管理有着显著不同。同企业管理追求经济效益相比，城市管理首先追求的社会效益，为城市居民提供良好生活环境、完善的基础设施、稳定的社会秩序。因此，政府的主要任务是提供良好的公共服务，而非追求经济效益。其次，同中央或省级政府在国家管理体系中担任“领航者、规划师”的角色相比，城市管理直接面对城市基层所有繁杂事务，更加注重执行与操作。2 系统复杂性毫无疑问，城市是一个集人、物、财、信息等各种要素与一体的复杂庞大的系统。它是一个开放的系统，城市系统的开放性导致了系统的不断地动态变化。因此城市管理不能仅限于对城市某一个系统，或某一要素的管理上，而应协调、控制城市要素之间的管理，深刻把握城市中人口结构、资源结构、产业结构、空间结构、交通结构等，做好总体规划和调控。3 空间集聚性城市的空间集聚性决定了城市管理不能忽视城市空间的聚集性。首先城市“集表现在城市集中、中心功能。城市集聚了工商、科技、服务等各行业的优势，集中各行业、各领域的人才、集中了全国大部分的人口。城市的“散表现在城市的发散、辐射功能。城市向乡村扩散，城市带动乡村发展的过程。城市是区域的增长极，人才、技术、产品等向农村的辐射流通带动城市的发展。因此，城市管理不仅要注重城市内部聚集规律，还要注重城市向农村辐射。城市的发散功能对于成都市在城乡统筹背景下实现城乡一体化的城市管理具有很高的思考价值。1.1.1.3我国现行的城市管理体制体制是国家机关，企事业单位的机构设置，隶属关系和权利划分等方面的具体体系和组织制度的总称。管理体制是指管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式以及如何将这些组织形式结合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现管理的任务和目的。具体上，管理的体制是规定中央、地方、部门、企业在各自方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则，它的核心是管理机构的设置。各管理机构职权的分配以及各机构间的相互协调，它的科学合理性直接影响到管理的效率和效能，在中央、地方、部门、企业整个管理中起着基础性决定作用。城市管理体制是指城市管理系统的结构和组织方式，具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理体制是城市管理的物质载体和保证，是支撑城市管理系统的骨架支柱，它的科学与否将决定着城市管理目标能否实现以及实现的程度，同时它也是一个城市文明程度和现代化水平高低的重要标志。与城市管理概念有广义狭义之分一样，城市管理体制也有广义、狭义之分。广义城市指城市涉及的所有内外部关系的制度化表现形式。广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体制、财税等经济管理体制、以及科教、文化、卫生等社会管理体制，是城市政治、经济、社会管理体制的综合。狭义城市管理体制仅是指城市行政管理部门，即城市管理部门在管理范围、内部职责权限、机构设置及各机构之间内部关系的综合。简言之，狭义的城市管理体制就是市、区、街道等各层次城市管理部门在城市管理过程中权、责、利配置问题。由于各个城市自身历史、地理以及人文基础的不同，各个城市管理体制的差异较大，形成了各具特色的城市管理体制模式。仅就大中城市看，虽然基本上确定了“条块结合、以块为主的两级政府管理体制，但职能却大不相同，大致可分为八类：1 城市综合管理局目前所知最佳模式。广东省阳江市、韶关市、江门市等已经挂牌、江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事实上也是城市综合管理局模式。统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城市综合管理局模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。2 城市管理行政执法局1997年后在相对集中城市管理领域行政处罚权的浪潮中形成，目前全国已有大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离，只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权(比如福建省漳州市)，有的还是事业单位(比如山东省胶州市)，类似于纯粹的执法部门，不像一个政府工作部门，协调成本较大。3 建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局改革开放以来城市管理最初的模式之一。目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局(比如河南省济源市)，有的挂靠在规划局(比如广东省清远市)。也有的城市成立了城管执法局，但挂在建设局(委)下面(比如山东省青岛市)。建设局或规划局下设的城建监察支队或城管执法局，都是事业编制，经费和人员编制基本上没有保证，一般不具备行政执法主体资格。4 市政市容管理委员会比如北京市，北京市市政市容管理委员会从行政管理职能上看，基本上符合本课题所说的城市综合管理职能的要求，实际上就是北京市的城市综合管理局，只是单位名称不够科学规范，职责不够全面。应当尽快规范调整。北京市市政市容管理委员会下设城市管理行政执法局，保障其城市综合管理职责的全面顺利履行，也符合本课题对城市综合管理体制的要求。5 市政府直属城市管理办公室湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下辖有城管执法支队，职能似乎比较完备，但又未纳入政府工作部门，行政管理职能也比较欠缺。6 市容局(委)+城管执法局江苏省南京市、吉林省长春市，先设立了市容管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。7 城市管理局+城管执法局+城管办江苏省泰州市、淮安市，先将市容、环卫、城建监察单位整合成立了城市管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。由于行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，后来又由城市政府成立以市长为主任的城市管理委员会进行统筹协调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+城市执法局+城管办模式。8 城管执法局、市政委员会、市容局(委)多头管理陕西省西安市，城管执法局、市政委员会、市容局(委)都是城市政府工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。这种模式，表面上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，与中央大部制改革精神背道而驰。1.1.2城市信息化管理1.1.2.1信息化的概念及内容全球信息化正在引发当今世界的深刻变革，重塑世界政治、经济、社会、文化和军事发展的新格局。加快信息化发展，俨然成为世界各国的共同选择。姜爱林学者在构建有中国特色的城市信息化一文中给出了城市信息化的概念。即城市信息化是指在国家信息化发展总体思路指导下，以城市为主题，在政治、经济、文化、科技、教育和社会生活各个领域广泛应用现代信息技术，完善城市服务功能，提高城市管理水平和运行效率，提高城市的生产力水平和竞争力，促进物质文明和精神文明建设，加速推进城市现代化的全过程。城市信息化是一项复杂的系统工程，涉及到城市的各个方面、各个层次，包括电子政务、电子商务、城市智能交通、市政基础设施管理、社区管理等等几乎所有城市生活管理和经济层面。城市信息化或网络化是地区或国家信息化的核心，也是全球数字神经系统的神经元。2002年6月在上海召开的“亚太城市信息化高级论坛”上发表的“上海宣言”中指出：现代城市在区域经济和社会发展中发挥着极其重要的作用，世界经济全球化和信息化已是人类社会发展的总趋势。信息化的程度和水平成为衡量一个城市经济社会发展综合实力和文明程度的重要标志。城市信息化管理具有如下特点：1) 把城市划分为若干管理网格，组织监督员在管理网格上巡查，发现、采集城市管理问题并上报；2) 利用包括“城管通”、中心指挥平台、电子政务网络等现代信息技术、设备全面提高反应速度，实现管理动态化、实时化；3) 制定规范的城市问题监督、处置标准和考核评价标准，实现管理规范化、标准化。1.1.2.2我国城市信息化的发展历程随着信息通信技术的发展和应用领域的拓展，我国城市信息化经历了这样一个历程，即从固定网络技术到无线移动先进技术，从地方自发建设到国家层面逐渐形成统一部署，从个别经济和公共管理领域的零散建设到社会经济生活和管理方方面面都进行较系统布局等都呈现出一定的阶段性特征。根据各阶段建设组织方式、建设的广度和深度以及应用范围和领域的变化，大致可以分为零散建设、系统部署和拓展深化三个阶段。1 零散建设阶段：大城市率先在某些领域开始建设（1999年以前）20世纪末开始，一些发达国家在推进信息化建设、工业化和信息化的双重建设就开始进行城市信息化的实践，我国城市信息化也紧随其后开始推动，1994年，我国上海市提出了“信息港”的概念，此后全国部分较发达的城市也提出了类似的概念和信息化建设项目。如在北京相继成立了市政府信息中心、北京市经济信息中心、城乡经济信息中心、经委信息中心等一批通过信息化开展工作的部门；上海市在经济及公共管理的重点领域建设了一批办公自动化和专业应用的信息系统；在天津部分经济及公共管理部分也开始了信息化的初步建设。“九五”期间，70多个城市进行了数字化城市规划，总投入将近100亿元。这个阶段的城市信息化最突出的特点是：信息化建设涉及的领域还仅仅限于部分信息处理工作繁杂的经济部门和重要公共管理部门，应用的信息技术还比较落后，信息处理速度也比较低，信息系统规模小，只是在某个领域和部门孤立运行。2 探索部署阶段：从国家层面开始通过试点探索部署建设（1999年-2006年）为探索城市信息化建设的规律，研究制定国家推进城市信息化的有关方针、政策和措施，更好地分类指导城市信息化建设，我国从1999年开始进行城市信息化试点工作，2002年原信息产业部发布了中国城市信息化建设指南，明确提出了城市信息化建设发展方向和目标。到2003年为止，我国668个城市中，已有129个城市建立了城市规划管理信息系统，400多个城市建立综合的或专业的管理信息系统，200多个城市在不同程度上建立了空间基础设施管理信息系统和综合管网信息系统，100多个城市的建设部门建立办公自动化系统。在此基础上，截止到2004年中旬，我国有38个城市被原信息产业部列为城市信息化建设试点城市，有40多个城市启动了数字化城市工程。“十五”期间，共有100多个城市进行数字化城市建设，总投入超过100亿元。在这个