关于食品生产加工小作坊监管现状及发展方向的调研报告近年来频频发生的食品安全事故案例中，其中 50%以上都由食品生产加工小作坊造成的，食品加工小作坊已是当前影响我国食品安全的重要隐患之一，也是监管的重点和难点。如何有效监管食品生产加工小作坊，确保食品安全,是各级政府、监管部门都在积极探索和努力的方向。为了解我市食品生产加工小作坊状况，有针对性的采取措施，更好地加强监管，我市食安办于今年 5 月中下旬对辖区内食品生产加工小作坊现状及监管情况进行了调查摸底，初步掌握了辖区食品生产加工小作坊的基本现状、存在的问题和困难，并就这些问题展开分析，提出改进监管的建议。一、食品生产加工小作坊的现状食品生产加工小作坊是中国国情的特殊产物，是农村农民和下岗职工养家糊口的重要渠道，是广大群众在自家门口就能吃到价格便宜的特色食品，是与人民群众的日常生活息息相关的。而且，许多食品生产加工小作坊承载着传统工艺，有独到的口味，已成为老百姓生活中不可缺少的食品，有相当范围的固定消费群体，有的甚至承传上百年的历史，存在也就有一定的必要性和合理性（如我市的河粉加工、烧腩、烧鸭等）。经调查，梧州辖区内现有食品加工小作坊约 1742 个（包括食品加工户及加工点），其中：林业加工小作坊 25 个及季节性加工点 301 个，生产加工环节 780 个，流通环节 4462个，烧卤熟食制作 190 个。464 个已签订食品安全承诺书，并在相关监管部门登记备案，取得食品生产许可证，占26.62%；555 个正在各监管部门办理相关手续，等待备案、发证，占 31.85%；无证经营的 723 个， （其中 80%是农户季节性加工点）占 41.53%。调查显示，我市食品生产加工小作坊生产的食品种类主要是白酒、食用植物（干八角、肉桂皮、桂油、花生油、茴油、油茶籽、竹笋干、食用菌）、其他粮食加工品、糕点、豆制品、大米等，这些食品生产加工小作坊 80%分布在农村及城乡结合部，与我市人民群众日常生活息息相关。我市的小作坊基本上是以家庭小作坊及农户季节性加工点为主，年销售收入均在 10 万元以下，约解决了 5000 多人的就业问题。其销售收入是其家庭经济的主要来源，但在当地的税收所占比重小。这些小作坊不但能满足农村生产生活的基本需要，而且还能吸纳消化农副产品，就地转化农村剩余劳动力；另一方面对传统的生产加工工艺也有保留作用，更重要的是发展农村经济、增加农民收入、解决农民就业。但目前食品小作坊的状况还是令人担扰的，从使用的原料来看，大部份小作坊原料储存不规范，使用于食品的着色、防腐、调味等原料，基本上来源于农贸市场，无购进记录，使用的剂量也无法保证符合要求；从生产环境状况来看，加工车间基本比较狭小，生产设备陈旧简陋，有的是简单的自制工具，普通的火炉，三五元钱的塑料盛器，周边环境都比较脏、乱、差，不符合卫生条件，生产场地和日常生活场地在一起，没有内部管理制度；从执行标准情况来看，大部分企业不3懂得标准是何物，更谈不上生产上运用标准，食品加工存在偷工减料，粗制滥造，有的达不到国家卫生标准；从销售的情况来，产品销售区域以城镇和城乡结合部为主，销售渠道实行自产自销，销售方式是前店后厂、街头摊点或流动销售，无销售记录可查；从业人员文化素质来看，基本上是农村农民或下岗人员，文化程度低，产品质量卫生意识差，流动性大，有的没有健康体检，就上岗工作；从产品的包装和标识来看，大部分产品没有定型包装和商品标签，厂名、厂址、生产日期、保质期等与质量有关的资料不全。从收入情况来看，大部分收入情况比较低，基本上就是可以维持生计而已，有的是因孩子进城上学，为照顾孩子在城里开个小作坊，能够维持生存就行，孩子念完书，也就不做了，所以小作坊的变动比较大，此外，在谋求暴利驱使下，个别企业还有故意生产假冒伪劣食品可能。产品安全令人扰心。二、食品生产加工小作坊监管存在的问题一是小作坊存在监管空白。其一是监管职责空白。国家虽然已确定了“分段 监管为主” 的食品监 管分工原则，但由于食品小企业小作坊存在前店后厂、即做即卖、时停时开、流动频繁的特点，同时具有生产、流通、餐饮的性质，容易造成部门间相互推卸监管责任。其二是监管法规空白。对每一个监管部门管辖环节具体界定及各个环节的相互衔接还不够明确，操作性不强，造成监管部门在监管中无法可依。此外，小作坊一般都达不到现行各监管环节法律法规规定的发证条件和标准，且存在食药监、工商、质监三个部门的许可发证，许可的条件要求各不相同，使得小作坊不知所从，部分4经营者干脆逃避办理证照，导致大量食品小作坊无证无照经营现象。二是针对小作坊的食品安全标准制定工作滞后，执法力度上还形成不了合力，导致了许多无证照的食品小作坊存在，埋下很大的安全隐患。三是管理要求高，有效监管手段少。近年来，食品安全监管要求越来越高，措施越来越多，制度越来越严，从监督抽查，日常巡查、生产报告、公开承诺、限制销售、添加剂备案到全过程监管，似乎监管部门已对企业生产全过程实施了监管，但食品安全问题仍然层出不穷。而小作坊数量大，分布散，以有限的行政资源对数量庞大的小作坊实施全程监管只能使基层疲于应付、业绩浮于表面，这不但削弱了基础性工作，而且也影响了基层有限资源的最佳运用。四是违法成本远低于监管成本。小作坊生产条件简单，质量风险成本过小，有利可图。比如，在监督抽查中，检验费用动辄几百数千元，如发生质量问题，处罚额度可能只有几百元，违法成本远低于监管成本，行政处罚往往不足以使其受到重创或者引以为戒，使得追求自身利益最大化的企业中很多在违法与守法经营的抉择上，倾向于违法经营。三、食品生产加工小作坊的监管及发展方向探讨对食品生产加工小作坊不能简单地“一棍子打死” ，而必须既查治、又扶建，既要严格把关，又要有效盯防，让其从“地下” 走到 “地上”，从不合法走向合法，让小作坊真正规范起来。（一）加强政府协调，做到监管职责无空白。5广西自治区人民政府办公厅关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩等监督管理工作意见出台，在一定程度上解决了小作坊的监管职责空白问题，但在实际执行中，仍存在不够清晰，造成部门之间互相扯皮情况。从品种上说，如豆芽生产、酸辣菜制作、烧卤熟食制作、食品冷冻库等存在监管争议，从地域上说，如农贸市场及周边食品小作坊也存在监管争议。因此，各级政府还应进一步细化，使得在监管环节上、监管地域上无交叉不明的情况。（二）加强地方立法，解决监管无法可依问题。食品安全法第二十九条对食品安全加工小作坊和食品摊贩从事生产经营活动提出了原则性要求，并授权省、自治区、直辖市人大常委会制定具体管理办法。但目前全国仅有极少地方出台了地方性法规，如宁夏。我们期待广西自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法尽快出台。（三）加强监督和管理，将其纳入监管范围。对许可证、营业执照齐全并符合一定条件的小作坊，纳入正常监管范围；对无证无照或证照不齐的，加强监督和引导，促进其整改提升；对无法整改提升的，要坚决查处。1、镇村街协管，部门联动，筑牢食品安全联防线。一是构建镇村街“ 一把手 ”负总责、 “一专三员” 为主体的镇村街小作坊监管组织管理体系。充分发挥镇村街政府、 “一专三员” 的作用，发挥协查协管作用，有效担负起本镇村街小作坊的调查、排查、协查和情况报告和食品质量安全重大突发事件的应急处理工作。二是健全各部门间无缝沟通协调机制。小作坊监管要在食安办的协调下多方联合，联动协办，才能事半功倍。6对新生小作坊，需经质监或食药监部门审核后，由工商部门给予主体登记，规范主体资格；对不完全符合条件，需要进一步改进的，给予一定宽限期，督促整改，条件符合后，准予工商登记；对经营环境差，完全不符合登记条件的坚决不予支持，防止“先天不足 ”的小作坊开办。加 强市场流通、餐饮消费领域市场准入，严防不符合条件的小作坊食品进入市场。在无证照查处上，进一步明确监管边界，杜绝推诿扯皮。对存在职能交叉的，由食安办牵头，协调有关职能部门联合执法，共同查处取缔黑窝点。2、建立有效实时的小作坊监测网络体系。食品安全检测监测体系是食品安全管理的重要支撑，也是实施预警的主要信息来源。针对食品小作坊的分布特点，由各监管部门制定小作坊抽样计划，充分利用有关装备资源,加大小作坊产品质量检测力度，对检测中发现存在质量问题的，进行执法抽样，送法定技术机构进行检验。要根据季节特点，产品安全风险系数采用不同的抽查频次。检验项目应从整体上覆盖包括动植物疫病、有害生物、食源性人类传染病、转基因食品及原料、饲料、农残、食品添加剂、及各种食源性病原体等。并定期将食品安全信息向社会发布，充分发挥食品安全预警功能。3、严格日常巡查，把好七个关键环节。一要把好食品添加剂备案关。二要把好食品原材料控制关。三要把好食品包材关。四要把好食品设备、场所条件关。五是把好食品工艺要求关。六是要把好人员素质关。七是把好产品出厂关。4、实行食品安全承诺制。食品工程也是道德工程，需要7企业的自律。实行食品安全承诺制，是实现食品质量安全的重要保证。食品小企业必须与相关部门签订食品安全承诺书，让企业公开承诺不生产加工假冒伪劣食品，承诺其产品的销售地域范围，不以非食品原料、发霉变质原料加工食品，不滥用食品添加剂，按标准组织生产，承担食品质量安全的第一责任，让企业的承诺变为现实之时，才是消费者真正受益之日。（四）设立规范化模板以点带面，引导小作坊做大做强1、对有能力有条件的食品生产加工小作坊，应该优先进行帮扶指导，尽快建立起一批分布各乡镇的规范化小作坊，以这些规范化小作坊作为各乡镇的模板，引导其他小作坊参观学习，逐步向规范化小作坊靠拢。规范化模板可以从以下几个方面加以考虑：一是应有满足生产需要的固定生产场所、原辅料库和产品库。生产场所要远离污染源， “两库” 的面积可不限，够用为宜。二是必须具有满足其生产必备的、符合食品级标准的设备、设施，计量设备和健康的从业人员。三是生产场所不得饲养禽畜，具备消毒、防潮、防尘、防鼠等功能，能够控制其生产环节的卫生，达到产品质量安全要求。四是因食品生产加工小作坊多建于居民密集区域，其产品多为直接入口产品，所以其生产车间必须为封闭式，能够定时通风、消毒。五是食品生产加工小作坊生能够承诺并可践行每季委托法定检验机构对其产品至少进行 1 次出厂检验。2. 积极探索各种新型模式加强对食品生产加工小企业、小作坊的规范化管理,通过兼并和整合提升减少小作坊的数量，通过技术改造提升小作坊的生产条件，引导食品生产加8工小企业小作坊联小做大、整合做强，促进传统食品产业健康发展。一是“公司 + 散户型”发展模式。鼓励规模大的食品龙头企业在自愿的基础上吸纳小作坊，把小作坊变成大企业的半成品车间, 若小作坊生产的产品发生了质量问题，由这个龙头企业承担责任。所有散户的产品由龙头企业统一工艺，统一价格，统一包装，统一把好出厂检验关。这种模式既保证了食品散户的产品质量，又保障了龙头企业的原料来源，促进企业做大做强。二是“ 联姻型”发展模式。通过成立行业协会、建立合作社等形式（如我市的鱼网箱养殖社就是这种模式），引导生产类型相同的成片小作坊走集体投入、联合经营的道路。联小做大，推动小作坊整合起来，促进传统特色食品质量的提高。三是区域集中模式，就是对区域特色相对明显的食品加工小企业小作坊实行“五集中” （我市河粉、八角生产加工就可以用这种模式），即：集中建房、集中生产、集中排污、集中管理、集中检测，在加工区域内联合建立食品检验室，促使食品加工小企业、小作坊履行原材料进货和产品出厂检验义务，把好产品质量关。3.注重运用市场经济手段，培育食品加工小作坊健康发展。对食品加工小作坊的监管应发挥市场自身调节作用，依托市场经济手段，在法律、经济和技术三个层面上共同推进，提高食品质量安全水平。探索安全食品优质优价的途径。加强监管只是提高产品质量水平的外因，而内因是实行优质优价，使优质产品生产者获得相应的经济利益，直接在市场竞争中淘汰食品加工小作坊。要做到这一点，需要从三方面入手：一是在提高全