第二章,古德诺的政治行政二分法,一、生平与著述二、政治与行政二分的前提三、主要思想内容述评四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较五、古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的一些启示,一、生平与著述弗兰克 古德诺 （ ，18591939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。,1879年毕业于阿姆赫斯特学院。1882年毕业于哥伦比亚大学。之后赴法国政治学院和柏林大学就学。1888年起在哥伦比亚大学主讲行政法学课程。1913-1914年，曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了共和与君主论，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，因此背负骂名。1914-1928，任美国约翰霍普金斯大学校长。,在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证， 从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。, 年出版了经典性著作政治与行政,二、政治与行政二分的前提,为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的二分原则呢?,古德诺认为，是政治以及政府的发展提出了这种要求（政治和政府的发展表现出了相分离的特征,使行政与政治各有其不同的特性）。,政治与行政二分的原则是西方社会政治发展的必然结果。 之所以是由美国学者率先提出来,是因为美国是西方政治文明发展的典型形态(如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础,就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握）。,现实依据,多党政治是竞争性的政治,政党是在竞争性的选举中获得掌权机会的。 在通常情况下,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团,会促进不同利益集团对立情绪的成长。其结果往往是社会走向非理性化,甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢?,1、多党制是政治与行政二分的政治前提,即把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主,在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等功能完全交由行政来承担,而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。,答案,在实践中,政治与行政的二分被确定为在法律制度的框架下执政党与行政的分开。 根据西方政治体制的设置,政治是决策的领域,政治活动是决策活动,而行政是执行的领域,行政行为是执行的行为。 在行政领域中,行政行为的发生是根据对纯粹的技术性的追求而进行的。,行政的发展是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。 对于政治与行政二分的原则来说,公务员制度的意义在于:一方面,它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;另一方面,由于公务员制度的不断完善,又为政治与行政的二分提供了保障,使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。,2、公务员制度是政治与行政二分的制度保障,公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率。 这就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化,它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的,多党政治是公务员制度赖以产生的前提,同样,公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。,三、主要思想内容述评,古德诺在这本书的第一章国家的主要功能中就明确地指出， “在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是： “政治与行政。”,（一）对政治行政二分法的进一步阐释,1、政治与行政的内涵,“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。”“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”,换言之， 政治是国家意志的表达， 而行政则是国家意志的执行。这句话可谓道出了二分理论的核心和前提。因此， 虽然在不同政体的政府中， 这两种功能的划分程度不同， 但它们之间的区分却是必然的。,、政治与行政的分开是相对的,古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。,“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”,“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”,在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。,“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地， 事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。”,古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。,“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”,在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。“行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。非立法的机关的活动通常就叫做司法行政， 而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”,3、行政功能具有可分性,1,准司法（半司法）功能任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。,3,统计和半科学的功能如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。,2,执行功能任务：仅在于执行已表达出来的国家意志法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。,“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”,古德诺反复强调：“政治与行政必须以某种形式取得协调。”,政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度控制。,（二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制,古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”,1、古德诺分析了实施控制的两种模式英国模式和美国模式,英国模式（法内途径）：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”,美国模式（法外途径）：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。”,2、控制的限度,古德诺认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，行政功能的形式就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达。,因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”,古德诺认为政治对行政的控制应当限于狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。,机构,执行性官员（只需最高官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任官员，以保证行政的高效率,官员,（三）走向协调的道路之二：行政的适度集权化,古德诺对欧洲大陆和英美的中央与地方关系进行了考察，指出美国需要给地方组织比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下，以达到地方组织与州之间的协调。,中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家利益古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。,“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，“因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”。“我们必须坚持这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”,美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。,（四）美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节,通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。,（五）美国加强民主和效率的主攻方向：政府体制的改革,考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制做出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。,“这种行政集权运动会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”,古德诺认为，有必要对政党的行为做出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。,“我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责”。,1、 威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点,（） 两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。（） 行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。,四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较,（） 尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。（） 都主张加强行政集权来建立高效率政府。,2、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点,（） 两人对行政范畴的定义不同。威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府行政的功能作了进一步的划分。,