萨班斯法案：由来、影响及争论 12001 年 12 月，美国最大的能源公司安然公司，突然申请破产保护，此后，公司丑 闻不断， 规模也“ 屡创 新高”，特别是 2002 年 6月的世界通信会计丑闻事件， “彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心” （Congress report, 2002）。为了改 变这一局面，美国国会和政府加速通过了萨班斯法案（以下简称 SOX 法案），该法案的另一个名称是“公众公司会计改革与投资者保护 法案” 。法案的第一句话就是“ 遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。 ”美国总统布什在签署“SOX 法案”的新闻发布会上称“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案 2”。但由于该法案刚刚通过不久，其执行也不到两年，现在就来评价该法案的成败得失，为时尚早。但是，了解 该法案的通过背景以及该法案制订过程中的一些问题，对 我们正确认识、把握该法案，从而理性地看待我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题，不无裨益。一、法案的形成过程按照美国国会网站对 SOX 法案的介绍 3，该 法案最初于 2002 年1 感谢教育部文科博士点基金和富布赖特基金会的支持项目，感谢中国注册会计师协会秘书长陈毓圭教授和杨百翰大学 Steve Albrecht 教授的帮助与评论。当然，作者本人对文中所可能存在的错漏承担责任。2 引自布什总统在签署法案时的演讲。由于罗斯福总统签署了 1933 年的证券法和 1934 年的证券交易法，这句话的实际含义是：SOX 法案是自证券法和证券交易法以来美国资本市场最大幅度的变革。3 美国国会保存了 SOX 法案的所有公开记录，其 链接为：2 月 14 日提交给国会众议院金融服务委员会(Committee on Financial Services)，到 7 月 25 日国会参众两院最终通过 4，先后有 6 个版本，它们分别是：2 月 14 日、4 月 22 日、4 月 24 日、7 月 15 日、7 月 24 日、7 月 25 日，我们现在看到的是 7 月 25 日的最后版本。2002 年 2 月 14 日提交到众议院金融服务委员会的版本 5，包括13 章，主要内容集中在对注册会计师行业的监管，如：成立一个管制机构，监督注册会计师的运行；对该管制机构的运行给出一些原则性的规定；禁止公司官员、董事等相关人员对审计实务施加不当影响；加快财务披露的速度，包括对内幕交易和关联交易的电子披露；禁止在退休和养老金冻结期间(blackout periods)内部人的交易；责成 SEC 修改公司信息披露的相关规定、设定最低检查期，并在指定的日期内提交对分析师的利益冲突、公司治理实务、执行(enforcement actions)、信贷评级机构等的专项研究报告。与最终通过的版本相比，第一稿较温和，不仅 没有最终定稿所包括的各项严厉的刑事责任要求，而且，对会计职业监管相对较宽松。当然，这与该法案起草时间短有一定的关系，因为 ，2001 年 12 月 2 日安然申请破产保护，第一稿正式提交的日期为 2002 年 2 月 14 日，这中间还包括一个月的国会休会期（2001 年 12 月 21 日至 2002 年 1 月 22 日）。此外，当时世界通信等事http:/thomas.loc.gov/cgi-bin/bdquery/D?d107:1:./temp/bdEySH:L&summ2=m&|/bss/d107query.html|4 美国法律的立法程序是：国会所通过的法案，必须由总统签署通过，才能成为最终生效的法律。布什总统 7 月 30 日签署通过 SOX 法案，这一天也是该项法案最终成为美国的一项法律。5 编号为 HR3673。最终所通过的 SOX 法案，一直沿用该编号，尽管这其中出现了很多独立编号的其他法案，特别是参议院 S2673 在最终的 SOX 法案中的份量还要更高。件尚未爆发，社会舆论对企业管理层的态度还没有根本转变 6。从对美国国会网站的检索情况看，安然公司 2001 年 12 月 2 日申请破产保护，美国国会众议院“金融服务委员 会”2001 年 12 月 12 日就安然事件举行第一次听证会，讨论安然倒闭对投资者及资本市场的影响，作为专 家证人出席听证会的有 SEC 首席会 计师、安达信的首席执行官等 4 人 7。国会于 2002 年 1 月下旬复会后，2 月 4 日、5 日又召集两次听证会，2 月 14 日正式提交第一稿，自 2 月 14 日起，众议院金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会，到 4 月 22 日列入Union Calendar, Calendar8 No. 247，并根据听证情况进行了第一次较系统地修订。 4 月 22 日的第二稿与第一稿相比，篇幅增加了将近一倍 9，主要变 化是对公众监督组织（Public Regulatory Organization, PRO）的人员组成、 经费 来源与独立性、具体运行等的规定更加细致，增加了要求 SEC 对公司高管在重新编制财务报表之前六个月销售公司证券所得部分进行审定并强迫其交出相应利得；具体讨论了对安然和安达信主要责任人的可能法律行为及其所得的处理；要求美国总审6 上个世纪 80 至 90 年代，美国社会非常尊崇企业管理人员，社会上优秀的人才都进入这一领域。但是，安然事件及随后的一系列公司丑闻事件、特 别是Adelphia 等公司高管大量挪用或挥霍公司财产事件，导致美国社会、至少是 舆论界开始重新评价公司高管层。比如，在公开逮捕 Adelphia 公司前首席执行官 J. Rigas 的新闻发布会上，美国司法部副 总检察长评价 认为，这些腐败的公司管理层与普通的市井小偷并无二致。将公司高管层与小偷等联系起来，这应当反映一种社会价值观的转变。7 本文附录提供了众议院“金融服务委员会” 和参议 院“银行、住房和城市事务委员会”就 SOX 法案所举行的各次听证会的时间、主题、专家证人的清单。8 Union Calendar 是国会正式纳入立法的各提案的清单。9 首先将各版本的 html 文档保存为 word 文档，然后，用 word 提供的字数统计工具进行统计。下面有关各版本篇幅比较，都是采用同一种方式。第一稿全文 6 099个单词，第二稿全文增为 10 771 个单词。计署(GAO)对投资银行和财务顾问在安然、环球通讯(Global Crossing)失败事件中的作用、特别是投资银行从事的纯粹帮助企业操纵现金流以掩盖其真实财务状况的行为；要求美国律师协会(American Bar Association)对其职业行 为示范规则(Model Rule of Professional Conduct)以及 SEC 的规则展开研究，讨论相应职业道德指南是否有效地指导律师行为并保护公司股东利益。第二稿提交后，众议院的讨论非常激烈，4 月 24 日当天共提交了 5 份正式的修改意见，涉及：部分术语（A001 ）、要求 PRO 成员中至少有一人从来没有获取过会计资格(A002)、责成 SEC 对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来自审计(A003)、成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的财务报表审计(A004)、对 PRO 的具体运行进行讨论与限定(A005)。上述修正案只有前两个获得通过，后三个都未能通过。在经过正式讨论后，国会责成工作人员进行修订，从而完成了第三稿。第三稿与第二稿相比，变化不大，主要调整就是PRO 成 员的组成上，从原来的两个非会计人士、三个会计人士，改为一个从未接触过会计、两个最近两年未执业，其他就是一些遣词用句上的调整。美国国会关于该法案的记录表明，从 4 月 25 日提交给参议院“银行、住房与城市事务委员会”讨论，之后直到 7 月 15 日，这之间没有关于该法案讨论、修订的记录。但实际上，参议院同期也在进行相应的立法行动。比如，参 议院“银行、住房与城市事 务委员会”自 2 月 12日至 3 月 20 日，共举行了十次听证会，讨论安然、安达信事件的原因、影响与对策。其中，2 月 14 日的听证会邀请了国际会计准则委员会的秘书长、主席等就会计准则的表现形式以及美国“公认会计原则” 等问题作证。3 月 8 日，参 议员 Dodd 提交了有关重建投 资者对会计行业信任的法案 10，该法案基本思路与众议院所提交的 H3673 相似，但增加了有关会计与审计准则、会计师事务所轮换等提议。6 月 25 日，参议院“ 银行、住房和城市事务委 员会”主席 Sarbanes报告有关 “公众公司会计改革与投资者保护 2002 法案” 11，该法案的书面文本于 7 月 3 日正式提交给参议院，7 月 8 至 15 日的讨论中，共收到 122 份补充或修正提案，最终于 7 月 15 日在参议院以 97 对 0 票高票通过，最 终通过的提案名称为“公司与犯罪舞弊责任 2002 法案”或“ 强化白领 犯罪惩罚 2002 法案” ，但参 议院同时将该法案与众议院提交的 HR 3673 进行合并，成为 7 月 15 日的修改稿（第五稿） 12。按照相关资料的介绍，当民主党参议员 Sarbanes 早在 6 月 18 日宣布将提交一份关于“ 公众公司会计改革与投 资者保护法案” 时，参议院内部的意见并不统一，共和党资深议员 Gramm 不支持该提案。有评论认为，如果不能取得 Gramm 的支持，估 计该提案 2002 年内都无法获得通过。但 6 月下旬至 7 月上旬的一些事件，对该提案产生重大影响。其中，影响最大的是 2002 年 6 月 25 日公布的世界通信10 英文原名为 Investor Confidence in Public Accounting Act of 2002，编号为S2004。11 其在参议院的编号为 S2673，由于 发起人为 Sarbanes，因而又被称为“Sarbanes法案”。该提案最终并入众议院的 H3673，成为最终的 Sarbanes-Oxley Act of 2002。12 4 月 25 日提交参议院的文本为第四稿，但它与第三稿文本内容完全一致。因而，其官方的文告摘要只有五稿，没有提供 4 月 25 日版本的摘要。(WorldCom)38 亿美元假账事件。如果说，安然、环球电讯等公司丑闻令美国社会震惊，那么，世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒。6月 26 日，布什总统承诺要推进对世界通信事件的调查，并将相关人员“绳之以法 ”，7 月 9 日，布什总统专程到华尔街发表演讲，宣布成立由司法部副总检察长（Deputy Attorney General）为主席的“公司舞弊惩治工作组”，加大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任。同 时，布什也要求国会在 7 月底休会前能够提交让其签字生效的法案。这一切，都促成了参议院最后快速通过对 S2673 的审议，并将其并入 HR 3673。这样，修正后的草案篇幅又增加了一倍多 13，内容也发生了较大变化，从原来的 18 章压缩为 10 章，删除了对有关投资银行、律师等的讨论，将 S2673 的内容与第四稿的内容进行合并，如第 8 章“公司及舞弊罪的责任”(Corporate and Criminal Fraud Accountability)、第9 章“严惩白 领犯罪”(White-collar crime penalty enhancements)都是直接来自 S2673；将原先数章 讨论的内容如对审计行为的不当影响、非法证券收入的测定与没收、内部人交易等并入“公司责任”(corporate responsibility)一章；正式确定监管会计职业的权威机构名称为“公众公司会计监督委员会”(Public Company Accounting Oversight Board)，并对该机构的具体运作加以限定。本次修订稿基本确立