第 42 卷 第 12 期2 0 1 1 年 6 月人 民 长 江2， 22011收稿日期 : 2011 05 16基金项目 : 国家 “十一五 ”科技支撑计划 “水库大坝病险与溃坝规律研究 ”( 2006; 国家大坝安全工程技术研究中心资助项目 ( 200917)作者简介 : 杨 光 ， 男 ， 工程师 ， 主要从事水工结构设计及水库大坝安全管理研究 。E 1001 4179( 2011) 12 0019 05美国水库大坝安全管理及思考杨 光1， 2， 王 秘 学1， 2， 秦 明 海1， 2( 1 长江勘测规划设计研究院 ， 湖北 武汉 430010; 2 国家大坝安全工程技术研究中心 ， 湖北 武汉 430010)摘要 : 美国在水库大坝安全管理方面积累了丰富的经验 ， 值得国内大坝管理部门借鉴 。从立法 、管理机构设置 、职责范围 、工作内容 、信息技术应用等方面 ， 介绍了美国水库大坝安全管理现状 ; 分析了美国大坝安全管理的业务领域 、业务流程和辅助技术手段 ; 阐述了联邦政府和州政府在全美大坝安全管理中的作用 。在总结美国大坝安全管理工作的基础上 ， 分析了其制度的优越性和局限性 。结合国内水库大坝安全管理工作的需要 ，提出了提高我国水库大坝安全管理工作效率的建议 。关 键 词 : 水库大坝 ; 安全管理 ; 应急管理 ; 大坝安全 ; 美国中图法分类号 : 献标志码 : 20世纪早期至今 ， 由于各种原因的大坝失事造成的重大生命财产损失屡见不鲜 。所以 ， 保证大坝安全运行是工程建成后的核心问题 。本文从管理制度 、管理机构设置 、工作内容 、信息技术手段等方面 ， 介绍了美国水库大坝安全管理的经验 ， 并结合我国水库大坝管理现状 ， 对提高我国水库大坝安全管理水平提出了建议 。1 美国水库大坝安全管理11 美国水库大坝管理法案美国的大坝多建于 20 世纪 30 年代前后 。历史上 ， 美国发生过几百次大坝失事 ， 这些事故造成了巨大的生命和财产损失 ， 也极大地破坏了周边环境 。随着大坝使用年限的增长和周边人口数量的增加 ， 潜在的致命溃坝风险也呈上升趋势 1。1977 年乔治亚州塔卡亚瀑布的凯利巴恩斯大坝失事后 ， 时任美国总统吉米 卡特指派美国陆军工程师团对全国范围内的非联邦高风险大坝进行巡查 ， 这是美国第一次从国家政府层面开展的大坝安全普查 ， 这也促使美国开始着手制定和执行国家大坝安全计划以及各州的大坝安全计划 。1996 年 ， 美国国会通过了 “水资源开发法案( 1996) ”( 04 303) ， 其中第 215 节提出了多项旨在提高全国大坝安全水平的计划 ， 这些计划包括 : 联邦政府向各州提供资金支持 ， 帮助其执行自己的大坝安全计划 ; 为各州的大坝安全人员和巡查人员提供培训 ; 技术文档研制 ; 资助陆军工程师团建立和维护 “国家大坝名录 ”系统 2。2002 年 ， “公法第 107 310”( 07 310) 延长了 1996 年法案中各项计划的有效期 。2006 年 12 月 ， “大坝安全法案 ( 2006) ”( 09 460) 被正式写入法律 ， 该法令再次延长了1996 年法案和 2002 年法令中规定的各项计划的有效期 。2006 年的 “大坝安全法案 ”中明确提出 ， 建立国家大坝安全计划的目的是建立和维护此类计划 ， 集合联邦和非联邦机构的专家和资源 ， 降低水库大坝潜在风险 ， 最终减少大坝失事和带来的生命财产损失 3。上述均为由联邦政府颁布的联邦法令 ， 全美除阿拉巴马州以外 ， 其他各州政府都制定颁布了独立的大坝安全管理法令 ， 或在水资源开发法案中明确了大坝安全的法律条文 ， 如 “加利福尼亚水法 ， 第 3 部 ， 6000 人 民 长 江 2011 年图 1 美国大坝安全管理机构组织结构6501 章 ”、“德克萨斯水法 ， 章节 12052”。12 大坝安全管理机构设置和职责美国大坝归属权包括联邦机构 、州立机构和地区机构 ( 含私人所有者 ) 。全国大坝的 14% 归联邦机构所有 ， 剩下的 86%由州立机构所有 。联邦机构所有的大坝规模更大 、重要性更高 。在美国 ， 大坝安全管理不只是某一个州或地方的独立事务 ， 大坝安全管理由联邦机构和各个州的专门机构共同参与 。另外还有一些非政府组织在从事大坝安全管理和咨询工作 。图 1 展示的大坝安全管理职责被分配到 16 个联邦专门机构和 51 个州的专门机构 ， 以及很多区域性组织机构 。虽然各机构分别位于不同的管理层级 ， 但上下级之间不存在必然的隶属关系 ， 更多时候 ， 不同部门相对独立运行 ， 不存在上下级指令的传递 。121 联邦大坝安全管理机构和职责( 1) 联邦应急管理署 ( 。1996 年的大坝安全法案指定 责主持 “国家大坝安全计划 ”的实施 ， 它的职责是协同联邦 、州立和其他专业机构 ， 共同开展大坝安全管理工作 。( 2) 国家大坝安全审查委员会 ( 。由联邦法案授权 建的 ， 其成员来自坝安全联委会 ( 、各州的大坝安全官员和一名私人所有者代表 ， 委员会的主席来自 委员会的职责是从政策 、技术方面 ， 向 出建议 ， 同时监督各州的大坝安全计划的执行情况 。( 3) 大坝安全联委会 ( 。立于1980 年 。每季度召开会议商讨如何建立和维护有效的联邦计划 、政策和纲领 ， 来促进大坝安全管理 。1996年大坝安全法案正式确立了其在 “国家大坝安全计划 ”中的支撑地位 。该组织由大坝建设 、所有 、运行或管理机构的成员组成 。成员机构包括 : 农业部 ( ; 国防部 ( ; 能源部 ( ; 内政部( ; 国土安全部 ( ; 劳工部矿业安全和健康管理局 ( ; 国务部国际边界与水利委员 会 ( ; 联邦能源管理委员会( ; 核管理委员会 ( ; 田纳西流域管理局 ( 。上述部分成员机构中设有专门的部门负责大坝安全事务 ， 如国防部的陆军工程师团 ( ， 内政部的垦务局 ( 等 。122 各州大坝安全管理机构和职责各州的法律授予州立的水资源管理和大坝安全管理等部门行政权力 ， 担任本州大坝安全管理的权威部门 ， 负责监督各州大坝安全计划和法令的执行 。大坝的日常运行维护 、巡检等现场工作还是由大坝所有者完成 。下面以两个州为例简要介绍其典型的机构设置 。( 1) 加利福尼亚州 。根据加州的立法 ， 大坝安全管理权威机构是加州水资源部下设的 “大坝安全局 ”，主要职责是大坝的建设 、修复 、拆除等方案的审查和批准 ， 监督大坝所有者的日常维护和巡检工作 ， 并在紧急情况下与本州的应急响应部门协调联动 。( 2) 德克萨斯州 。德州的大坝安全管理权威机构是 “自然资源保护委员会 ”， 同样是由立法机构授予相应权力 ， 该委员会拥有大坝建设 、修补方案的审批权 ，可以颁布大坝安全法规 ， 在大坝建设中进行巡查 ， 监督大坝所有者的日常维护工作 ， 并承担应急协调工作 。其他参与国家大坝安全计划的各州也都设立有 12 类似的权威机构承担部分管理职能 。另外 ， 设立在各州的应急响应中心 ( 也是大坝安全管理的重要成员 ， 主要承担水库大坝紧急事件处置期间的调度指挥和协调等任务 。123 非政府组织在美国 ， 有许多非政府组织 、公司 、高等院校和个人也从事大坝安全工作 。工程咨询公司常受所有者或政府的委托 ， 负责大坝的设计 、监理 、修复和巡查 ; 学术机构从事大坝安全管理方面的研究和大坝安全工程师的教育 。其中最著名的两家机构是 “州大坝安全官员联合会 ( ”和 “美国大坝协会( ”。13 大坝安全管理工作内容在美国的国家大坝安全计划中 ，联邦政府会向各州政府提供资金和技术支持 ， 用于开展大坝安全管理工作 。这些资金并非用于大坝加固处置等工程措施的执行 ， 而是用于开展前述各项大坝安全计划中的活动经费 ， 用于工程建设和维修的资金主要02第 12 期 杨 光 ， 等 : 美国水库大坝安全管理及思考来源于大坝所有者 。如前所述 ， 美国 51 个州管理着全国 86% 的大坝 ，在大坝安全管理中的作用举足轻重 。除了阿拉巴马州 ， 其他所有的州政府都颁布了法令建立了本州的大坝安全计划 ， 同时参与到国家大坝安全计划中 。131 联邦机构各联邦机构按联邦法令管理各自拥有的大坝 ， 为确保其安全 ， 2004 年由联邦应急管理署颁布的 “联邦大坝安全导则 ( ”是各联邦机构的行动指南 。( 1) 保证专业技术机构和人员的稳定 。有丰富工程设计 、建设经验等的大坝安全工程师是各联邦机构从事大坝安全管理的中坚力量 ， 但每个机构都要面对现有技术人员的自然变动 。所以联邦机构通过开展长期培训 、工程实践 、指定资深工程师担任技术总监等方式 ， 不断培养新生力量 ， 维持专业大坝安全工程师团队的稳定 。( 2) 从事方案计划的独立审查 。依靠深厚的专业技术和管理经验 ， 联邦机构为各州的大坝所有者提供技术咨询 ， 审查其大坝建设 、修复 、扩建等方案 ， 以及用于紧急状态的应急响应计划 ， 确保计划方案的可行性 。( 3) 编制大坝名录 。各联邦机构为自己所管辖的大坝建立电子名录 ， 记录工程基本属性 、巡检记录 、安全分级 、应急行动计划等信息数据 。( 4) 大坝巡检 。联邦机构除定期进行自有大坝的巡检外 ， 还受州政府或私人所有者 、企业的委托 ， 为其进行大坝巡检 。( 5) 大坝修复和加固 。部分联邦机构从事大坝的修复和加固方案设计 ， 并提供资金支持 。( 6) 管理效率审查 。为更有效地实施联邦的大坝安全计划 ， 各机构招集专门的评估师采用标准绩效评估程序 ， 对大坝安全管理人员 、工作流程 、计划执行情况进行综合评估评定 ， 提出必要的改进意见 ， 提升管理工作效率 。( 7) 大坝安全专业人员培训 。联邦机构会通过组织举办培训项目 、内部培训课程 、外部交流会议 、专业研讨会等形式 ， 为机构内部和外来的大坝安全管理人员进行专业培训 。培训内容涉及工程技术 、安全管理 、应急响应等多个方面 。另外 ， 部分机构还会派出专业团队赴高等院校进行进修和学术交流 。( 8) 应急行动规划 。在联邦机构所有的 963 座高危大坝中 ， 96%都有完整的应急行动计划 ， 同时联邦机构会协助州政府和私人所有者完成该计划的编制 。值得一提的是 ， 美国联邦能源管理委员会 ( 制定的应急行动计划方案已成为全球公认的样板 。这些应急行动计划为大坝管理者和应急响应机构建立了有效的联动机制 。( 9) 关注社会公众 。主要措施包括 : 在大坝及上下游区域配置了自动警报系统 ; 建立公众信息发布平台 ; 定期邀请利益相关方参加工作会议等 。132 州机构各州的大坝安全计划所拥有的权力和行使范围不同 ， 但实施的典型活动内容基本相同 ， 主要包括 : 大坝安全评估 、建设和修复计划的审查 、在建和已建大坝的定期巡检 、应急行动计划的审查