供水行业改革：现状分析与思路探讨城市供水作为重要的基础设施，是城市生产和人民生活不可缺少又无可替代的基本物质条件和城市经济发展的重要保证，历来被各级政府特别是城市人民政府所重视。改革开放二十多年来，国家和各级地方政府都投入了大量资金建设城市供水设施。1998 年以来，国家又采取了积极的财政政策，继续加大包括城市供水设施在内的基础设施的投入，一个个现代化的城市供水工程相继建成投入使用，使城市供水能力大幅度增长，设施水平显著提高。与此同时，城市供水行业的政策标准不断完善，法制建设得到加强，管理和技术水平进一步提高，使城市供水事业得到了较快的发展，为保证城市建设和经济发展起到了重要作用。但是，城市供水作为一个公益性较强的行业，长期以来主要都是由政府投资和负责组织设施的建设，国有企业独家经营，形成了一个具有自然垄断性和自我封闭的行业，在一定程度上又制约了城市供水行业的改革与发展。在社会主义市场经济体制逐步建立的过程中，特别是中国加入 WTO 以后，城市供水行业的垄断局面已经被打破，社会资本，包括国外资本开始进入城市供水领域，参与供水设施的建设和经营，城市供水行业已无可选择地面对整个国际市场。因此，进一步转变观念，打破垄断，引入市场机制，深化行业改革，无论从自身发展，还是从形势需要来说，都已经到了必须认真加以对待的时刻。 城市供水行业改革现状1998 年政府机构改革以来，一些地方在政府管理体制及城市供水企业方面，都实行了一些改革，使供水行业发生了一些变化。城市供水管理体制改革近几年来，涉及城市供水的管理体制改革，是在城市政府机构改革后带来的一些变化。省级政府的机构改革后，城市供水的管理工作主要还是由省级建设行政主管部门负责，体制上基本没有发生变化。一些城市政府机构改革后，供水的管理体制也作了相应的改革，主要有两种形式：实行城市供排水一体化管理城市的供水、排水包括污水处理，长期以来虽然都是同属城市建设系统，设施的建设都是由政府投资或由政府筹措资金来组织进行的。但是，行业的性质却有所不同，在原来的国民经济行业分类中，供水属于第二产业，即生产加工业，而排水属于第三产业，即社会服务业。在城建系统内部，城市供水和燃气、供热、公共交通等都是属于公用事业，但这些行业包括经营城市供水的自来水公司在内都是企业，其生产经营和销售都是按企业来运作的。而城市排水却是事业单位，其设施的维护管理是由城市政府的财政预算安排的，主要是城市维护费来支出。因此，长期以来，大多数城市都是把两个行业分属两个不同的部门来进行管理。近几年来，随着污水处理厂的不断建成投产，污水的再生利用也被提到重要议程，城市排水管理的任务开始从过去的单纯设施运行维护向生产经营方面转变，排水管理单位也开始从事业单位向企业化过渡。从行业性质上来说，开始与供水趋于一致。同时，污水处理及污水资源化发展已经成为一种必然趋势，从资源的合理配置和有效利用及节约和保护水资源角度出发，进行城市供排水统一管理，对有些城市来说十分必要。因此，一些城市近年来将城市供水和排水统一由一个部门管理，进行城市供排水的统筹规划，全面加强管理，提高设施水平。 实行城市水源、供水、排水污水处理等一体化管理近两年来，一些城市成立了水务局，把城市的水源、供水、排水包括污水处理、污水再生利用、城市节水等，统一由水务局进行管理，也有的城市水务局的职能中不包括排水、污水处理。实行这种改革的城市，不同地区有不同的情况，改革的基础和出发点也都有很大的不同。有的城市成立水务局，是根据当地经济发展水平，城市化程度，并从自己的实际情况出发，经过认真的分析研究后才作出的决定。但有些城市成立水务局却是缺乏认真的研究和分析，甚至是不顾当地实际盲目效仿，或者是在某些部门极力做工作的情况下成立起来的。这种模式从目前情况看，仅适用于经济发达地区，城市化程度较高，基本没有农业问题，主要为解决城市水问题的城市，如上海、深圳等。对于农村水利依然占很大比重的城市，不宜实行这种改革。机构和体制的变化，关系到事业的发展和社会的稳定。一切有利于稳定和发展的改革就是成功的，否则就是不成功甚至是失败的。因此，城市政府和有关部门的领导，一定要认真研究，慎重决策。对于城市水管理体制的改革，无论是成立水务局还是进行其他方式的改革，有一点是必须引起重视的，那就是城市的供水、排水、污水处理、污水再生利用、节约用水、地下水的开发利用保护等，都是重要的城市基础设施，是城市规划建设的重要组成部分，与城市的规划、房屋建筑、道路及其他基础设施的建设管理密切相关，不可分割，是一个有机的整体。如果单纯为了解决水的问题，忽视其在城市范围内与城市规划建设的有机联系，就会出现新的问题和矛盾，给城市建设造成不应有的影响和混乱。同时，水资源的管理与城市供水、排水包括污水处理、污水再生利用；与城市节水、地下水开发利用保护等，是完全不同的管理，不能将水资源的管理无限制地延伸到所有的水管理，这不仅不能强化水资源的管理和合理有效地利用水资源，反而会故此失彼。城市供水企业改革近几年来，一些城市在供水企业改革方面进行了各种不同的尝试，归纳起来主要有以下几种情况：国有独资的集团公司由原来的自来水公司改为自来水集团有限公司，即国有独资公司。改革后的一些企业一般也都进行了清产核资，由政府成立的投资公司或国有资产管理公司，代表政府作为投资主体，负责管理和经营国有资产。自来水集团有限公司也按要求设了董事长、总经理、董事会等，初步建立了法人治理结构，但没有什么实质性的变化：产权单一，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，但还未能完全实现政企分开；取消了财政补贴，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，但还不能使企业彻底改善经营，实现管理上水平。供排水一体化的水务集团公司将自来水公司与城市排水包括污水处理设施在内的运营单位合并，成立新的水务集团公司。有的城市只将污水处理厂的运营管理并入自来水公司，而排水管网设施的维护管理仍然由原来的排水管理单位负责。一些城市实行这种改革的目的，分析起来主要有以下几方面，一是有利于资源的合理和有效配置及节约用水；二是适应给排水一体化管理的需要；三是以供水带动污水处理的发展。水厂的合资合作经营将自来水公司的单个水厂与外资合作经营或出售给其他企业经营，或者采取 BOT 方式确定建设和运营单位。这种做法主要是因为前几年国家在外商投资指导目录上，在城市管网方面禁止外资介入。因此这方面改革的例子比较多，为供水行业改革提供了一些经验，也有很深刻的教训。经验是引入了新的观念和先进的管理技术，不同程度地提高了职工的素质和管理水平。问题和教训主要有：一是前几年采取的固定回报和包销水量等做法，在新的水价机制尚未完全形成及对城市需水量预测不够准确的情况下，给自来水公司带来整个经营上的亏损，同时对合资或独资企业来说，其所获得的利润也就不尽合理，甚至合同条款难以履行；二是不利于整个自来水企业的改革和经营机制的转换。自来水是一个产、供、销一体化的企业，如果只将水厂部分拿走，就变成了一个残缺不全的企业，下一步的改革与改制将很难进行；三是不利于企业的优化调度和资源的有效配置；四是不利于企业规模效益的形成和集约化的发展。将一个公司分成几个公司，划整为零全国仅上海一家采取了这种做法。把一个多年来又大又老的企业解体，重新组建四个企业，在一定程度上暴露了原来企业经营方面的一些问题，基本分清了政策性亏损和经营性亏损，并很快取消了财政补贴。这种做法只有上海这样一个全国最大的城市，也是全国规模最大的自来水企业能这样做，其他城市无法效仿。将资产以股权形式出让把城市供水企业经资产评估后，把国有资产以股权形式通过公开招标，部分出让给其他企业，重新组成一个新的股份制企业。新组建的企业完全按照现代企业制度运行，利益共享，风险共担，出让部分所得资金由政府统一安排，主要用于城市供排水设施的建设。在供水设施能力已饱和的情况下，这笔资金就可全部用于城市污水处理设施的建设，治理水污染。目前比较成功的例子就是上海浦东自来水公司的改革。这也是一种比较规范和应当提倡的改革方式 存在的主要问题近几年来的改革取得了一些成绩，也积累了一些经验，但也存在不少问题：一是各地对供水企业的改革缺少科学民主的决策。企业改革主要是由城市政府决定方案，特别是与外商合资合作的项目，一般都是政府决策在前，企业没有多少参与的权力和空间。政府的决策正确，就有利于改革和发展，决策失误就会造成无可挽回的损失，这方面教训也是很深刻的。二是一些地方在改革的过程中，还没有很好地把政府部门领导思想观念的转变和管理体制的改革同企业的改革结合起来，单纯地强调企业必须改革改制，没有为企业改革创造良好的外部环境，制定相应的配套政策。三是有些地方的改革只图形式上的变化，没有实质内容，更没有在企业转换经营机制上下功夫。四是不从有利于行业发展的大局出发，单纯为了吸引外资，盘活资产，筹集资金。五是供水企业由于长期的自我封闭和垄断经营，缺少改革的内在动力等等。 改革思路探讨我们要在不断深化改革的过程中，认真学习国家有关国企改革的政策和有关的法律法规，总结各方面的经验教训，结合城市供水行业的实际和特点，研究提出下一步改革的思路。应当明确的是，城市供水企业的改革，不是简单地推向市场和所谓私有化的问题，而主要是解决机制问题，同时，还要明确城市供水行业的公益性质和其必须保证社会效益第一位的前提。包括政府和企业在内，由于在长期计划经济体制下形成的固有观念和管理模式的影响，使供水企业制度的创新和经营机制的转换，靠政府和企业本身很难实现，必须靠外力来推动，因此，产权制度的改革就成为一种必然的选择。首先要以城市供水价格改革为动力，进一步推动城市供水管理体制和供水企业的改革，同时把水价改革与供水企业改革和经营机制的转换结合起来。要进一步打破行业垄断，引入市场机制，吸引社会资本参与供水设施的建设和经营。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，实行投资主体的多元化，产权股份化和经营的市场化。同时要制定特许经营办法，建立市场准入和退出制度。政府部门要进一步转变观念，加快职能转变，实现政企分开和所有权与经营权的分离，完善社会保障体系，为供水企业的改革和经营机制的转换创造一个良好的外部环境。第二、应当把企业改革的重点放在产权制度的改革上，同时把产权制度的改革同市场机制的建立结合起来，使供水企业能够建立起明晰规范的产权关系和完善的法人治理结构，并使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的市场竞争主体，完成政府规定的经营和服务目标，保障供应，提高产品和服务质量，保证国有资产的保值增值，实现社会效益和经济效益的双赢。第三、国有大中型城市供水企业应当按照建立现代企业制度的要求，实行规范的公司制改革，可以实行真正意义上政企分开的国有独资，也可以进行股份制改造。中小企业可以采取股份合作制形式，或者实行委托和租赁等特许经营方式。目前，无论是股份制还是股份合作制，国有资产应占一定的主导地位，特许经营需有相应的法律法规规范在前，以保证城市供水的公益性及其公益目标的实现。第四、要进一步明确各级政府主管部门在新的市场经济环境下的主要职能：一是制定行业发展战略和规划，并组织实施；二是制定产业政策和技术政策、法规、标准，并监督实施；三是加强对价格和有关收费标准的制定和监督管理；四是引导和规范市场，组织制定相应的法规制度并加强监管；五是提供水质合格、水量稳定的水资源保障，以使供水企业安全运营，保证城市供水需求。国有企业的改革是一项复杂的系统工程，基础设施领域的国有企业改革更为艰难，仅靠自身的努力是远远不够的。解决国企改革中的许多问题的关键不在企业，而是在政府，特别是城市人民政府。因此，加快政府部门的职能转变，改革现行管理体制，彻底实现政企分开，是供水行业改革的关键一步。城市供水企业改革复杂艰巨，涉及方方面面，我们既要看到压力和困难，又要抓住机遇积极推进，同时要统筹规划，从长计议，慎重行事，还要因地制宜，区别不同情况，尽可能减少改革的阻力，降低风险，排除不稳