社会主义市场经济中的政府行为合理化社会主义市场经济中的政府行为合理化【作 者】杨秋宝【作者简介】杨秋宝（1955），男，中共中央党校经济学教研部教授。（北京100091）【摘 要 题】行政管理改革开放以来，政府职能随着市场化进程的逐步推进发生了很大的变化。在进入新世纪以后。经过20多年的市场化取向改革，我国已由原有的高度集中的计划经济初步转向市场经济，社会主义市场经济体制也已初步建立。在这样的条件下，政府管理经济的行为如何适应市场经济的要求，向着合理化的方向不断调整，日益成为正确履行政府职能的一个重要问题。一、政府行为合理化的原则规范政府行为合理化首先必须坚持市场基础作用原则。政府履行一定的经济职能是市场经济正常运行和发展的内在要求，就其实质和基本内容而言，是对市场运行过程进行适度的干预和调控，而市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，能够以最快的速度、最低廉的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给相关的经济行为主体，因而干预和调控经济的政府行为是以市场机制自身的存在并充分发挥对社会资源配置的调节功能为基础的。市场基础作用原则的具体内容包括这样几个方面：一是实行政企分开，政府不直接干预微观主体的生产经营和市场活动。政府对经济活动进行管理和调控要取得成效，必须借助市场机制对微观主体的利益引导，依靠微观主体的反应和行为调整来实现；同时微观主体及其经济活动状况所提供的信息反馈，又构成修正政府行为的重要依据。企业只有成为独立的利益主体，才能自觉、主动地接受市场机制的调节和引导，也才能对政府的管理与调控具有高度的灵敏性并及时作出反应和行为调整。二是政府行为要维持、保障和创造市场机制有效发挥基础性调节作用的条件和环境，而不是要削弱或取代市场机制自身的调节功能。市场经济条件下政府行为的一个基本出发点，就是为市场机制的正常运转和充分发挥积极作用创造必要的条件和环境，政府行为是否有效，实际上首先要看其是有利于市场机制正常发挥功能，还是损害了市场机制的调节作用。因此，管理与调控经济的政府行为，应以不破坏市场机制的作用条件为限。履行经济职能的政府行为，也要尊重市场活动规律，借助于市场，通过对市场机制作用条件和市场状态的干预与引导，来力求使市场调节的结果符合政府管理与调控的意图。如果无视市场机制的基础性作用，甚至无限定条件的任意越过市场进行直接干预，就有可能损害经济运行的机理，甚至会付出巨大的代价。因而可以说，对市场机制没有损害或损害最小的政府行为，就是效果最好的政府行为。三是政府行为应尽量从被动转为主动，防止和避免市场机制的作用条件遭到较大的破坏。管理与调控经济的政府行为应是一种主动实施的行为，要尽可能避免在市场秩序已非常混乱或经济失衡已经非常严重而使市场机制的作用条件严重扭曲的情况下，才去被动地、仓促地实施一定政府行为的做法，这样的政府行为取得成效往往需要较长的过程。 在实施一定的政府行为的时候，要认真审视这只“看的见的手”的不完美的地方，把握有所不为和有所为的界限。这就是政府自身的行为能力，超出行为能力，就应有所不为，这时的有所不为，实际上是一种积极的方式；只是在政府行为能力的限度内，政府干预方可有为。只有知道和了解什么地方、什么时候、什么条件下应当“无为”，才能使政府行为有所作为。世界银行在1997年世界发展报告中就提高政府作用有效性的战略指出：“使政府的作用与其能力相符，这是本战略的首要因素。当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预及在什么地方进行干预就需要仔细地研究。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。”1超出行为能力进行管理与调控，一方面是心有余而力不足，难以取得实际成效，另一方面又必然浪费稀缺的管理与调控资源，其结果则可能是有为而无功。因此，实现政府行为合理化，还必须坚持以政府行为能力为限度的原则。具体来看，首先要考虑的是政府是否有能力比市场做得更好。市场机制的自发作用会导致一定的经济波动，造成社会资源配置的效率降低和一定的资源损失。但是，超越政府行为能力的管理与调控，也可能引起经济波动，而且其所引起的经济波动的波幅往往更大，对社会经济所造成的损失往往更为惨重。这在我国经济运行的历史实践中已经有例证，许多研究我国经济波动和经济周期的学者都从不同的角度指出，超越政府行为能力的管理失误或计划失误，是我国已有的经济增长周期波动的重要原因之一。因此，只有在有能力比市场做得更好的条件下，才可能实施一定的政府行为。其次，要考虑政府行为的实施是否拥有一定的资源基础。实施政府行为必须以一定的资源投入为基础，脱离资源基础的政府行为往往是“水中捞月”、“空中楼阁”，在特殊情况下勉强实施，也必须会对长期的经济增长和社会发展造成损害，这在我国以往的历史中已不乏先例。再次，要考虑政府是否有能力适应当的控制行为成本。政府行为必须讲成本和收益，只有当政府行为的收益超过成本时，政府行为才可以实施。当然，考虑政府行为的成本与收益不一定局限在经济方面，还应顾及一定的政治、社会目标。但无论如何，只有在控制一定行为成本的前提下，政府行为的实施才具有现实性。实现政府行为合理化还必须坚持法制化、程序化的原则。合理化的政府行为，不仅表现在以市场作用为基础和在一定的行为能力限度内实施，同时也表现为政府行为的法制化、程序化。法制化是指政府行为必须符合一定的法律规范。马克思曾说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”2通过有关的法律、法规对政府行为进行规范，一方面，使政府行为取得了合法性与权威性，保证了政府行为的有效实施和充分发挥作用；另一方面，也确定了政府行为的范围和空间，为在政府行为实施中防止滥用权力、主观武断以及以权谋私等提供了法定依据。通过政府行为的法制化，可以从根本上杜绝在政府行为实施上的以言代法、以权代法、以权压法等现象。程序化是指政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。一位外国学者指出：“任何一项影响资源配置的政策、公共部门从事的任何经济活动以及任何一种对私营经济活动的管理办法只有在下列条件下才能实行，即在政策内容及其手段清晰的前提下，存在一套论证政策可行性的详细程序与准则。”3也就是说，实施政府行为的决策应经过提出、论证、审议、批准等一定的程序，同时政府行为中一定政策手段的运用也应符合一定的程序性规定。行为程序化虽然有可能延长行为过程，但却能有效地防止个人专断和长官意志，尽可能避免个人观念和经验的束缚，使政府行为的实施更具有科学性。(转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 政府行 主义市 济中 理化 社会二、政府行为合理化的机制创新实现政府行为的合理化，必须进行机制创新。世界银行在关于政府作用的发展报告中认为，如果政府的作用与其行为能力相适应，那么政府就可以对经济发展作出极为重要的贡献；但是能力并非天生注定的，如果政府要进一步促进经济发展和提高社会福利，就必须提高其行为能力。因而提高政府有效性战略的一个重要因素就是，“通过重振公共机构的活力从而提高政府能力”，而“建立有利于公共部门发挥能力的体制对于提高政府的有效性来讲至关重要”。4因此，随着我国经济与政治体制改革的深化，在政府转变职能的基础上，必须进行政府行为合理化的机制创新，包括决策机制创新、实施机制创新和约束机制创新。其一，进一步健全和完善政府行为决策的信息反馈系统。有关决策的信息对政府行为决策是至关重要的，是政府行为决策的重要参考依据，正确、科学的政府行为决策要求信息及时、准确、尽可能完备和适用。我国政府行为决策的信息系统建设已经取得了长足的进展，并开始运用现代化的技术装备和模型分析方法，但相对于政府行为决策科学化的要求而言，还应通过改革进一步健全和完善。主要是改革调查统计方法，提高原始信息的真实性和可信度；运用科学的信息技术和方法来提高信息质量，保证决策信息的准确度和可靠度；深化经济与社会统计制度改革，逐步完善符合我国实际并与国际标准基本接轨的经济与社会信息系统。其次，要建立和形成有关政府行为决策的利益表达机制。一定的政府行为决策总是体现一定的利益取向，其贯彻实施必然引起不同利益的调整，只有利益协调程度较高的政府行为决策才可能取得实效并具有现实性。这就要求建立和形成政府行为决策的利益表达机制，以充分了解、掌握不同利益主体的利益要求，并在行为决策中加以协调。如果没有利益表达机制，或者利益表达机制不完善，政府的行为决策就难以对有关利益主体的利益要求作出积极的反应，那么即便这种决策在主观上是要对各种利益要求进行协调而坚持社会利益最大化取向，但实际作出的行为决策的利益取向则可能发生偏差。因此，要通过顺畅的利益表达通道，倾听社会各个阶层、各个方面、各个地区对政府行为决策的呼声和利益要求，特别是要让那些利益表达渠道较少、利益要求易被忽视的阶层、方面和地区，如普通的工薪阶层、低收入阶层、中小企业、经济实力较弱的地区等，能够反映和表示自己的意愿；同时，还要重视政府行为决策的可能受益者和受损者的利益表达，这对于确定政府行为实施的时机、发生效力的时限、利益补偿的配套措施以及减少执行阻力是非常重要的；在可能的条件下，还应对重大的、关键的政府行为决策进行广泛的社会讨论，使不同的利益要求得到充分的反映。再次，完善政府行为决策的建议、参谋和咨询系统。完善的决策建议、参谋和咨询系统是科学化的现代政府决策体制的重要特征之一。我国现在已有政府系统内外的一些研究机构以不同的方式参与政府行为决策的参谋咨询，但还很难说已成为政府行为决策体制的有机组成部分。因此，必须对政府行为决策的建议、参谋和咨询系统从体制上加以完善。一是健全机构，有关实施政府行为的职能部门同时也应成为决策的参谋机构，政府系统内部承担决策建议和参谋职能的有关研究、调研机构要充分发挥作用，建立由一流专家、学者和研究人员组成的高级决策咨询班子，在有关高等院校、科研单位确定若干提供决策建议、参谋和咨询的研究机构，鼓励其他的民间决策参谋咨询机构展开活动。二是决策建议、参谋和咨询活动制度化。这些机构在政府行为决策研究上要有分工，要从行为决策的需要提出决策建议，决策建议应包括具体的决策内容、实施的时机和时限、所要支付的可能成本、可能出现的负效应、预期的目标实现程度以及行为能力与此相适应的程度等；还要与政府决策主体建立相对稳定的联系，承接政府决策主体提出的有关决策建议的研究任务，定期或不定期的提交决策建议和咨询报告；同时，也要通过各种直接和间接的方式，对这些机构必要的研究经费予以保障。三是把决策咨询纳入决策程序。一方面要有一个精干得力而又相对独立的机构（可以在这些参谋咨询机构中选定）对这些参谋机构进行协调、组织并适当控制提出建议咨询的成本；另一方面要通过有关法律、法规把决策咨询纳入决策程序，使决策咨询在程序上具有强制性，确保只有通过决策咨询程序才可以作出有关政府行为的决策。第四，建立决策方案论证和竞争机制。由于不同决策建议咨询机构掌握信息的差异和信息的不完备性，因而在可允许的条件下，应尽可能公开各种政府行为的决策建议，特别是公开各种决策建议在实施中所可能付出的代价、支付的成本和取得的效益，以使所提出决策建议涉及的利益相关者表达修改和调整意见；同时由于不同决策建议的出发点和研究角度的差异，每一种决策建议都可能有其自身的长短优劣，因而要通过一定的方式，对各种决策建议进行质疑，在各种方案之间进行辩论，让不同的决策建议相互进行竞争。这样，保证政府决策主体有充分的决策建议选择空间，从不同的决策建议中确定较优的行为实施方案，或者对各种建议扬长避短，取各家之长，进一步综合出新的较优的行为实施方案。第五，完善政府行为决策的决断系统。决断系统是行为决策中心，对政府行为决策有最终的择定权。在保证党的领导的前提下，政府行为决策的决断系统内应形成决策职能分工明确和决策权限有效制约的有机联系；要建立决策责任制，决策者应承担重大行为决策的政治责任和经济责任；同时，要通过一定的机制，使真正具有决策才能和素质、对党和人民忠心耿耿的杰出领导者进入决策层。一定的政府行为总是由一定的政府机构实施的