第3章 城乡规划体制第1节 城乡规划体制概述,一个国家的城乡规划体制界定了城乡规划活动运转的空间、城乡规划活动所应遵循的规则与逻辑。 城乡规划体制是通过规划法规系统、规划行政系统、规划技术系统、以及规划运作系统来共同建构的。 规划法规体系为规划活动提供了法定依据和法定程序，并决定了城乡规划体系的基本特征。,城市规划与行政权力 现代城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地利用为核心的公共干预。,目的是要： （1）克服城市建成环境开发中市场机制存在的缺陷； （2）确保城市建成环境能够满足经济和社会发展的空间需求； （3）同时保障社会各方的合法权益。 纵观世界各国，城市的建设和管理都是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系,城市规划行政与立法授权（一）英国城市规划行政的立法授权 英国城市规划作为城市政府 的职能起源于公共卫生和住 房政策。 1909年英国颁布了第一部城 市规划法律住房和城市规 划法。,（二）中国城市规划行政的立法授权,中国于1990年施行中华人民共和国城市规划法“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”。 中华人民共和国城市规划法,城市规划的地位和作用 城市规划的作用在于它对城市发展的引导和控制。 城市规划是这样一个过程（Process）确定城市未来发展目标制定实现目标的途径、步骤和行动纲领通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展这种作用的发挥通过对空间尤其是土地利用的分配和安排来加以实现的。,1、作为国家宏观调控手段的城市规划,市场经济条件下 经济受益的大部分 个人 差异 市场失灵 国家干预 产生的部分经济 社会从城市规划的角度讲 保障必要的基础设施和一些基本的城市服务设施的集体供应 试图减少一些资本的运行所产生的会导致其他部门损失的消极外部性作为国家宏观调控手段体现在： 1）提供社会发展的保障措施 2）在修正市场失败的基础上支持土地和房地产市场 3）保障土地在总体利益下进行分配、使用和开发 4）以政府干预的方式保障土地使用符合社区利益,2、作为政策形成和实施工具的城市规划,城市是一个复杂的社会系统，城市建设与发展政策涉及到各个方面（公共、私人）城市规划具有极强的政策作用，其本身就是一种政策的表述 政策引导城市规划的政策作用 来支撑整个土地市场 信息供应 有可能成为城市各个部门在城市建设和发展方面的决策的整合基础体现在： 1）实现国家的发展政策 2）为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引 3）协调各类开发，无论是个人的或私有的 4）考虑财产所有者的利益影响 5）告知公众规划政策,3、作为城市未来空间架构的城市规划,城市规划的主要对象城市空间系统城市土地使用关系 （地上、地面、地下）城市规划是通过引导和控制来实现对城市未来发展的空间架构，并保持城市发展的整体连续性。引导 分类计划（如土地使用分类、建筑形式划分） 规范化的准则 手段 对可能的严重问题的描述 对综合引导的阐述 对可能结果的处理（措施）控制 国家的城市规划法 通过“一书两证”制度 加以保证 地方的相关规划法规,城市规划的主要任务,是城市建设和管理城市的基本依据城市规划 是确保城市空间资源的有效配置和土地合理利用 的前提和基础 是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一主要任务： （1）从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源 （2）通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进社会和经济的发展 （3）确保城市的经济和社会发展与生态环境的协调，增强城市发展的可持续性 （4）建立各种引导机制和控制规划，确保各项建设活动与城市发展目标相一致 （5）通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作,城市规划的意义,城市规划是经济、社会和环境在城市空间上协调、可持续发展的保障。城市规划是城市政府进行宏观调控的重要手段城市规划是城市政府制定城市发展、建设和管理相关政策的基础城市规划是城市政府建设和管理城市的基本依据,城市规划的工作特征（1）分布的广泛性 ：收集资料的广泛性 综合观点的广泛性 分析角度的广泛性 分析对象的多样性（2）论证的严谨性：思维方法的严谨性 论证手段的严谨性 （数理统计论证、计算机技术辅助论证等） 如：文字严谨、图纸准确（3）工作成果的弹性：规划成果形式的弹性 规划成果内容的弹性 如：图纸表现与非图纸表现 多种可能的、各个发展阶段的规划成果,城市规划体系构成 城市规划法规体系 城市规划行政体系 城市规划技术体系 城市规划运作体系（规划编制/开发控制） 城市规划法规体系是现代城市规划体系的核心，为城市规划行政和城市规划运作提供法定依据和法定程序。,中国城市规划法规体系,一、城市规划法规体系城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项法和相关法。 行政法的渊源：宪法-法律-行政法规和规章-地方性法规和规章（一）主干法及其从属法规 主干法确定城市规划工作的基本架构，如国家的城乡规划法和地方的城市规划条例； 主干法的实施需要制定相应的从属法规，如上海市城市规划管理技术规定。,以城市规划法为基础的法规体系,存在问题1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求；2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展 的需求；4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化；5、 法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。,1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求,现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。,城乡结合部管理权限不清，建设混乱。,2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。 城市规划法形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。,3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求,各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。,4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化,城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。,5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性,现行城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。 对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。,近年来颁发的几个重要文件 国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213号） 关于贯彻落实国务院关于加强城乡规划监督管理的通知的通知（建规2002204号） 关于开展城乡规划效能监察的通知（建规2005161号） 国办转发关于加强城市总体规划工作的意见（国办发200612号）,这些文件的重点内容 端正城乡建设指导思想 强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府规划管理的事权 坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市规模和建设规模的现象 制定和完善近期建设规划，作为建设项目安排的依据。 制定规划的强制性内容 严格规划调整的法定程序 加强对违反城乡规划的行政责任的追究 强调建立城乡规划监督制度,城乡规划法起草过程,1999年城市规划法修订工作启动，2001年开始从城市规划法修订改为城乡规划法的制定；2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过城乡规划法（152票赞成、1票弃权、1票反对），并正式颁发；2008年1月1日城乡规划法正式施行。,二、城乡规划法的重要内容,