我国地方政府融资平台的规范与思考我国地方政府融资平台近年来受到了社会的广泛关注。融资平台在统筹地方政府资源、促进当地经济较快发展过程中发挥了作用，但也暴露出一些运作不规范、债务规模和潜在偿债压力过大等问题。因此，在当前经济形势下，要在合理控制风险和持续促进经济发展之间寻找平衡点，采取科学合理的方法，按照辩证认识、规范引导的原则处理地方政府融资平台问题，促进地方经济社会可持续发展。一、地方政府融资平台的发展和现状（一）地方政府融资平台已有较长历史地方政府融资平台是由地方政府出资设立，并授权其向市场融资，从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动，借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企（事）业法人机构。其主要特点：一是发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门，由地方政府直接主导或间接控制；二是依托地方政府信用运作，靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金，需要地方财政直接或间接承担偿债责任；三是运营资金来源以信贷融资为主，以发行债券、票据等融资为辅，负债率通常较高；四是将所筹资金投向城市基础设施建设等项目，或转由具有公益性质的公司统筹运作，服务地方经济社会发展。 2我国地方政府融资平台的组织形式和融资模式大致经历了三个阶段：1.地方政府融资平台源于上世纪 80 年代末。当时，城市的现代化发展刚起步，为了缓解市政建设所需资金规模较大，而政府财力相对不足的矛盾，部分地区的地方政府先后开办了一些“市政公司”、 “城投公司 ”或“交通公司” 等经济实体。上海久事公司就是一个比较典型的例子。1986 年，国务院国发 94 号文件批准上海采取“自借自还”方式扩大利用外资。第一批利用外资规模达 32 亿美元，其中 14 亿美元用于城市基础设施建设。为了方便市场化运作，提高资金使用效率， 1987 年，上海市设立了专门负责投融资的“久事公司” ，其名字 谐音即 94 号文。20多年来，久事公司通过多种渠道筹措国内外资金 800 多亿元，先后投资建设了上海南浦大桥、污水治理等一批重大项目。如今，上海久事公司已发展成为具有综合竞争实力的国有投资经营控股公司。2.亚洲金融危机之后地方政府融资平台逐渐推广开来。1998年亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府以交通公司、城投公司、国资经营公司、开发投资公司为平台，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型做法就是利用“ 银 政合作 ”框架下的 “打捆贷款”，将分散的建 设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。以安徽芜湖为例，1998 年 8 月，安徽省芜湖市率先与国家开发银行签订第一份金融 3合作协议，对芜湖城市基础设施项目提供贷款 10.8 亿元。在偿债措施上，一方面通过财政预算内资金、财政专项、政府性基金等收入来筹措资金；另一方面，通过盘活政府存量资产、存量土地，将资产增值收入集中作为偿债资金，确保向银行还本付息。国家开发银行原是政策性银行，从事“基础设施、基础产业和支柱产业”方面的信 贷业务。在既要做大信贷规模，又要保证信贷质量的条件下，国家开发银行与地方政府一起整合利用政府信用、统筹政府资源，采取了“银政合作” 、“打捆贷款”的做法，引起其他大中型商业银行的仿效。2003 年至 2006 年，地方政府一方面和各大商业银行签订“银 行和政府合作框架协议” ；另一方面纷纷筹建地方政府融资平台，将地方市政、交通、环保等建设项目“打捆” 纳入“ 银 政合作 ”框架内，具体承接 银行贷 款，地方财政部门同时承诺在融资平台无力偿还债务的情况下由其统筹安排。3.在应对本轮国际金融危机中地方政府融资平台快速扩张。年 3 月，为应对国际金融危机的冲击，有关部门联合发文，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽配套资金融资渠道。地方政府进一步集中资源，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地块等都纳入融资平台的资本金之中。（二）近两年地方政府融资平台数量和融资迅速增长1.地方政府融资平台数量急剧增加。据银监会统计，截至 4年底，地方政府建立了大约 8000 多家各种形式的融资平台，仅年就新增 2000 多家。从行政级次来看，初期都是省级政府设立平台公司，年以后平台公司级次明显下移。目前，省、市、县融资平台占比数量大约为 2%、40%、58%。2.地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀。地方政府融资平台的融资方式包括银行贷款、企业债券、中期票据和政府特定项目信托理财产品等，其中银行贷款是平台公司最主要的融资方式，占筹资总额的 80%左右。年末，融资平台的贷款余额约为7.38 万亿元，占全部人民币贷款余额的 18.5%。3.地方政府融资平台的形式呈现多样化。从经营功能来看，地方政府融资平台可分为四类：一是“壳”公司融资平台，只负责融资，不参与项目建设和经营。二是“公益性” 融资平台，负责无收益来源的公益性项目投融资运营。三是“经营性” 融资平台，负责具有收益来源的经营性项目投融资运营。四是“综合类” 融资平台，同时从事公益性、经营性项目投融资运营。二、辩证看待地方政府融资平台的发展地方政府融资平台的产生具有深刻的经济背景，对经济社会发展具有积极的作用，但如果不进行规范管理，也会蕴含风险和隐患，因此，要以辩证的眼光看待地方政府融资平台的发展问题。（一）融资平台是地方政府探索投融资体制改革的产物过去相当长的一段时期内，地方政府依靠各部门兴办经济投资实体筹措资金，不仅筹资来源不规范、筹资规模无限制，而且资 5金投向不集中、不合理的现象也非常突出。地方政府融资平台与原来的模式相比，具有以下特点：一是基本实现了以独立法人形式进行市场化融资，承担投融资责任和还款责任；二是融资平台虽然借助财政的信用，但仍然具有较强的法律意识和还款意识，积极通过项目的市场化运作获得收益；三是融资平台的资金投向更加集中，在一定程度上起到了促进政府转变职能的作用，提高了政府投资的效率，也兼顾了社会效果，在整合公共资源和协调政府建设职能方面发挥了较好的作用；四是融资渠道以信贷为主，同时开拓了债券、股权、信托等新的资金渠道，促进了金融市场的发展。（二）融资平台不规范的做法蕴含着风险1.地方政府融资平台功能定位不清晰、运作不规范。我国目前并无针对地方政府融资平台的法律规范，在借助融资平台进行投融资时存在诸多问题，监督约束机制亦不建全，存在潜在的操作风险。一是定位不清晰，职责边界不明。地方政府融资平台的基本定位应是提供“准公共 产品” ，项目有稳 定的收益流，但收益率不高，民间资金没有实力或不愿介入。现在的融资平台既可以提供“公共产品 ”，也可以提供 “私人产品”，定位不清晰。有些融 资平台是“ 一套人马、两块 牌子” ，缺乏明确的 职能界定，资金“借用还”主体不清。二是资本金出资不实。一些地方政府单纯重视地方融资平台的融资功能，忽略了融资平台还承担经营管理的责任，以能拿到银行贷款为主要目的。在设立融资平台时出现虚假出资、 “借 6东墙补西墙”等问题 。三是缺少偿付能力的指标约束。我国对地方政府以及融资平台都没有偿债能力的指标限制。有些融资平台几乎不考虑自身负债能力和本级政府负债能力，大规模举借债务，债务风险难以得到有效控制。2.地方政府平台融资规模过大对财政运行造成一定压力。从宏观层面看，融资平台的债务已对地方财政形成较大的财务压力。截至年末，地方融资平台贷款余额约 7.38 万亿元，假设其中一半为政府性债务，也高达 3.69 万亿元，是年地方财政本级收入的 1.14 倍。从微观层面看，个别地区的融资平台债务问题相当严峻。年某市可支配财政收入为 19.98 亿元，但年该市确定了 110 个重点项目，计划总投资高达 466 亿元。部分地方政府融资平台的政府性债务已超出两届以上政府的财政负担能力。3.金融机构面临潜在的信用风险。一是地方政府担保不具有法律效力。地方政府融资平台最突出的“软肋” ，是其投融资实力和还款能力是以政府的信用为依托，没有独立依靠自身的机构信用。融资平台向银行的借款中，有相当一部分是由政府财政显性或隐性担保为条件的。在担保法明确规定国家机关不能作为保证人的情况下，仍有不少地方政府通过出具承诺函、安慰函的形式间接为融资平台债务提供担保；甚至在银行的要求下，通过人大会议将还款计划直接纳入财政预算。对此，中央政府已多次明确禁止地方政府直接或间接以任何形式提供担保。二是融资平台信用存在风险。银行等金融机构为竞争相对有限的项目资源，向融资 7平台大规模发放项目贷款，一旦融资平台的到期债务不能清偿，地方财政也无力承担还款责任，融资平台的信用风险就会暴露。三是信贷资金流向控制较难。由于一些融资平台采取“打捆贷款”的形式，将贷款资金转借给项目公司使用，银行难以监控信贷资金流向，一些融资平台变更贷款用途或者贷而不用，也容易产生信贷风险。如果融资平台大量拖欠贷款或者倒闭，对我国经济金融产生的潜在影响不容忽视。4.融资平台不规范运作不利于优化经济发展结构。地方政府融资规模的过快增长，将推动政府主导性的投资进一步加快。一方面，对民间投资会产生一定的“挤出效应” ，使我国经济增长始终陷在“投资 拉动” 的不良循 环中，加剧经济 周期波动；另一方面，政府主导性投资的大规模上马，管理半径过大而管理能力不足，会在一定程度上降低投资效率。这些问题将进一步加剧经济发展中存在的结构性矛盾，不利于优化投资和消费对经济增长贡献的比例关系。此外，从财政支出结构看，如果地方政府在建设项目领域投入过多，后期产生的还款压力将挤压财政支出，导致地方政府难以提供其他公共产品，影响地方财政和中央财政的均等化公共服务能力。（三）融资平台贷款风险总体上可控1.我国政府的整体债务水平尚在安全范围以内。一是我国的赤字率控制在安全线以内。根据年经济发展预期目标和继续实施积极财政政策的要求，年预算全国财政收支差额 1.05 万亿 8元，预计占 GDP 的 2.8%，与上年基本持平，没有超过 3%的国际警戒线。相比之下，国际金融危机爆发以来，有 50 多个国家采取了扩张性财政政策，导致巨额赤字超出警戒线，财政缺乏可持续性。二是我国政府债务规模控制在安全范围以内。年，我国中央国债余额限额调增至 7.12 万亿元，国债余额占 GDP 的比重约20%，即使加上中央和地方政府的各类隐性债务、或有债务（包括地方政府融资平台形成的或有债务），其占 GDP 的比重大致为40-50%，没有超过 60%的国际警戒线，总体上是安全的。国际上对我国的主权信用仍保持较高的信心，目前标准普尔对我国的评级为 A+。相比之下，主要发达国家政府债台高筑，存在主权信用风险。2.地方政府融资平台虽然蕴含诸多风险，但总体上处于可控状态。一是从贷款增速来看，年上半年，金融机构对融资平台的新增贷款仅有 60 多亿元，占全部新增贷款 4.63 万亿元的 0.14%，比年下降了约 30 多个百分点，不仅贷款增幅明显小于全部贷款增幅，而且融资平台贷款余额占全部贷款余额的比重为 17%左右，下降了约 2 个百分点，特别是国有大型银行整改后的平台贷款余额大幅下降。二是从风险程度看，根据有关部门的调查，多数贷款能够产生稳定、充足的现金流，可以满足还本付息的需要。部分项目贷款虽然还款资金来源不足，但通过增加抵押品、追加担保等措施，能够化解一些问题贷款。三是从银行的风险准备看，我国银行业拨备充足，大部分银行拨备覆盖率都在 150%以上，有 9的甚至达到 190%。即使部分融资平台贷款出现问题，也不会引发银行业或国家经济的整体风险。四是从地方国有资产看，不少地区的地方政府经过多年的积累，拥有数额较大的国有资产，也可以统筹土地等资源，缓解偿债压力，抵御偿债风险。3.国务院采取积极措施稳妥处理地方政府融资平台问题。年 10 月，温家宝总理主持召开国务院常务