第二章 行政公文第一节 行政公文概述 一、行政公文的概念 行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。它是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规规章和行政措施，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。 广义公文和狭义公文： 广义公文：机关通用文书，还包括法律、财经、文教、外交、军事、税务、工商等各种行业自己的专用文书。数量庞大，并且随着社会生活的发展新的文体还在不断产生。 狭义公文： 2001 年 1 月 1 日施行的办法规定了 13 种行政公文：命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。 1996 年中共中央办公厅印发中国共产党机关公文处理条例规定 14 种党的公文：决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。 二、行政公文的特点和作用 （一）行政公文的特点政策性 实用性 可靠性 定向性 时间性 规范性（二）公文的作用： 1994 年 1 月 1 日起施行的办法有如下表述：“是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况、交流经验的重要工具。 ” 颁布法规 指挥管理 交流信息 宣传教育 商洽协调 凭证依据 三、行政公文分类 1. 按照行文关系（行文取向）：上行文（请示、报告） 、平行文（函、通知、议案） 、下行文（命令、决定、公告、报告、批复）2. 按照公文来源：外发公文（发文，本机关对外发出的公文，如函、报告、请示） ，收来公文（外机关向本机关的公文，由外机关制定，批复、指示、报告等） ，内部公文（本机关拟定，在本机关内部使用，内部计划、通知总结、会议记录等）3. 按照公文的作用：指挥性公文（命令、决议、决定） ；指示性公文（指示、批复、意见、通知） ；晓谕性公文（公告、通告、公报通报） ；呈请性公文（请示、报告、议案） ；法规性公文（条例、规定） ；商洽纪要性公文（函、会议纪要）4. 按照处理要求：内容要求（需办公文、参阅公文） ；时间处理要求（急件，包括特急、紧急、急件；平件） ；保密处理要求（机密件、普通件。机密件包括绝密、机密、秘密三级）四、行政公文的行文规则 行文规则的定义：对公文的运行所作的规定。行文关系根据隶属关系和职权范围确定，是各级行政机关之间的组织关系在公文运行秩序中的体现。 1.隶属关系：包括隶属关系和非隶属关系，其中又包括上下级和平级关系。 机关行文一般不得越级行文 必要时可以多级行文，即同时向若干层级的上级机关或下级机关制发公文 特殊情况可以越级行文 2.职权范围：是指各行政单位职责权力的范围 正确选择主送机关，除普发性公文外，通常一件公文只有一个主送机关 政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文 属于部门职权范围的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意 。3.联合行文：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文 。联合行文单位不宜过多。 4.协商原则：下行公文内容涉及其他机关的职权范围时，行文前必须就有关问题与这些机关协商一致，不得按照各自意见向下行文。 办法十九条：“部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。 ” 5.抄送规则： A 下行公文：办法二十条：“向下级机关或本系统的重要行文，应同时抄送直接上级机关。 ”一般是内容涉及撤换主要领导、增设机构、批准大型建设项目等的公文。 B “受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。 ” C 公文内容涉及有关机关的职权范围需要征得其配合时应当向其抄送。 D 下列情况不得抄送：一是请示在上报同时不得向下级机关抄送；二是接受抄送的机关不得再向其他机关抄送；三是，凡与公文办理无关的机关一律不得抄送。 6.党政分开原则：党政机关应在各自的系统内制发公文。行政机关不能迳向党的组织发布指令性公文，一般也不得以行政机关名义向党的组织报告工作或请求指示或批准。党政机关应尽量减少联合行文。 五、行政公文的格式格式： （一）指定项目（必须填写的项目）：发文机关版头、发文字号、公文标题、正文、生效标识、成文时间、页码。 （二）选择项目（根据文种、规定选择填写）：签发人、题注、主送机关、附件说明、注释、抄送机关等。 （三）文件格式：公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。公文首页红色反线(宽度同版心，即 156mm)以上的各要素统称眉首；置于红色反线(不含)以下至主题词(不含)之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称版记。 （四）两个概念：对于公文的横向描述形式就是“字” ，纵向描述就是“行” 。字，指一个汉字所占空间；行，公文中纵向距离的长度单位。本标准以 3 号字高度加 3号字高度 78 倍的距离为一基准行；公文标题以 2 号字高度加 2 号字高度 78 倍的距离为一基准行。 各要素标识规则（印刷序号、秘密等级、紧急程度、收文处理标记等）每个项目都要按照国家行政机关公文格式的要求标写。本标准适用于国家各级行政机关的公文，其他机关、企事业单位的公文可参照执行。所谓参照执行的含义是可以结合自己的实际执行。排印格式 各个组成要素在文件版面上的标引格式，是文件的外观形式。（一）用纸 1.国际标准 A4 幅面尺寸为 210mm297mm，并规定各裁边的误差为土 3mm。 2.纸张定量为 60gm 一 80gm2 的胶版印刷纸或复印纸 3.纸张白度为 85一 90，横向耐折度15 次，不透明度85，pH 值为 7595 （二）公文页边与版心 公文用纸天头(上白边)为：37mmlmm 公文用纸订口(左白边)为：28mm1mm 版心尺寸为：156mm225mm(不含页码)（三）公文中的颜色：一般情况下，除了发文机关标识、眉首的反线和发文机关印章为红色外，其余部分均为黑色。（四）排版规格 正文用 3 号仿宋体字，文中如有小标题可用 3 号小标宋体字或黑体字，一般每面排 22 行，每行排 28 个字。 （五）印刷： 双面印刷；页码套正，两面误差不得超过 2mm。黑色油墨应达到色谱所标BLl00，红色油墨应达到色谱所标 Y80，M80。（六）装订 公文应左侧装订，不掉页。订位为两钉钉锯外订眼距书芯上下各 l4 处，允许误差4mm。平订钉锯与书脊间的距离为 3mm 一 5mm；无坏钉、漏钉、重钉，钉脚平伏牢固；后背不可散页明订。裁切成品尺寸误差lmm，四角成 90 度，无毛茬或缺损。 眉首部分 份号、保密等级和期限、紧急程度、发文机关标示、发文字号、签发人，位于公文首页间隔线上方 （一）份号：将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第 l 行。 份号、保密等级和期限、紧急程度、发文机关标示、发文字号、签发人，位于公文首页间隔线上方 （一）份号：将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第 l 行。 （二）秘密等级和保密期限 3 号黑体字，顶格标识在版心右上角第 l 行，两字之间空 l 字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用 3 号黑体字，顶格标识在版心右上角第 l 行，秘密等级和保密期限之间用“”隔开。 （三）紧急程度 如需标识紧急程度，用 3 号黑体字，顶格标识在版心右上角第 1 行，两字之间空 1 字；如需同时标识秘密等级与紧急程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第 1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第 2 行。 （四）发文机关标识 发文机关用来制发正式文件时使用的具有固定版式的标识。发文机关即制发公文的单位，必须标注。发文机关常用红色字体印刷，俗称“红头” ，字体为长宋体。 （五）发文字号：位于版头正下方，机关标识下方，党的公文可以在版头的左下方，报纸上公布文件时将发文字号标注在标题下面。 （六）签发人：代表发文机关核准并签发公文文稿的领导人姓名，签发人和会签人（联合行文）的姓名，是公文生效并对其内容负责的标志。一般公文不必有签发人，上行文中要标明，请示应当在附注处注明联系人姓名和电话。 主体部分 （一）标题： 公文名称，由发文机关名称、发文事由和公文种类组成，可省略机关名称或事由或这两项。事由前常加“关于” 。它是一个偏正词组，以文种为中心词。 红色反线下空 2 行，用 2 号小标宋体字，可分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整，排列对称，间距恰当。 标题中除法规条文、规章名称加外，一般不加标点符号，还可以在并列的词或词组中间用顿号。 （二）题注：对文件标题的注释说明，用以说明法规性文件或经会议讨论通过的文件的产生的法定程序和时间，使用（）标注，不用其他符号如句号等。位于标题正下方，一行或多行。如中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定题注为“（中国共产党第十三届中央委员会第八次全体会议 1991 年 11 月 29 日通过） ” （三）主送机关：负责处理公文的主要受理机关。面向全社会或普发性公文以及规章条例外，一般应注明主送机关。上行文、平行文一般只有一个主送机关，下行文可有多个主送机关。上行文的主送机关应是直接上级机关，一般不得越级行文，不得将领导人作为主送机关。主送机关名称应为全称或规范简称、统称。 （四）正文：公文的核心和主体部分，表述文件的具体内容，体现发文机关的意图。一般而言，主送机关之下、落款之上都是正文，一般包括缘由、事项、结尾三部分。不同文种写法不同。 （五）附件：附在正文之后的一些补充材料，有的公文没有附件。公文如有附件，在正文下空 l 行左空 2 字，文件印章等生效标志之上 （六）发文机关：如文件头或文件标题已经标明发文机关，文末可以不标；但大多文件需标注发文机关，尤其是无文头的普发性公文且标题中无发文机关的文件。联合行文的，主办机关排在前面，其他机关在下依次独行排列。使用全称或规范简称，不可滥用简称。位置在正文或附件标注的右下方，另起一行书写，和上面的内容空出一定距离，以便加盖印章。 （七）印章：是发文机关对文件生效负责的凭证，除会议纪要和电报形式发出的公文外，正式行文都应加盖印章。 （八）发文时间：或成文时间。是公文制成时间或生效的法定时间。年月日齐全，不可省略。一般以签发日期为准，会议通过的以通过日期为准，联合行文以最后签发机关领导签发日期为准。 （九）注释或特殊说明：用以说明在文件的其他区域不便说明的各种事项，如术语的解释、文件的传阅范围、使用方法等。 （附注）：无需特别说明的可以不注，内容一般为印发传达范围或联系人。位于末页日期下方左边。每项一个自然段，两项或以上注意序号和正文中的序号一致。版记部分（一）主题词：反映公文内容的规范化词语，名词或名词性词组。各单位和系统的主题词表一经确认不得随意修改。1988 年 12 月修订的国务院公文主题词表中共有786 个主题词，按照内容分为 15 个类别。上行文应从上级机关制发的主题词表中选择合适的词语，若没有可选用表上位概念的上位词。 （二）抄送机关：需要了解公文内容，但不负责处理和执行的机关。可以是上级、下级或不相隶属的机关。对上级机关用“抄报” ，对同级机关或不相隶属机关用“抄送” ，对下级机关用“抄发” 。抄送的目的是与有关方面沟通情况，以便取得了解、理解、支持和配