关于加快小城镇建设的调查与思考国家“十五”计划把小城镇建设列为农村今后发展的重大战略之一。时至今日，我国小城镇发展的状况究竟如何，最近笔者带着探究的心理和关注“三农”情结，深入笔者所在的衡阳县金兰、洪市、库宗、演陂等几个带有典型性的乡镇实地调研，通过与乡镇、居委会干部座谈和实地察看，发现小城镇建设发展速度不快、布局不合理、脏乱差等现象十分突出，与“十一五”计划提出的发展战略目标相距甚远，束缚了农村经济的发展和农民的增收。为此，笔者就束缚农村小城镇建设的体制、机制障碍入手，就如何加快小城镇建设，统筹城乡发展发表一些粗浅的看法。一、存在的主要问题1、小城镇规模小，发展速度缓慢。衡阳县是一个有 113 万人口、总面积 2568 平方公里，下辖 26 个乡镇，892 个行政村，是位于湘中南地区的一个农业大县。现有耕地面积 88.6万亩，常年农作物播面 250 万亩，粮、棉、油、猪等大宗农产品先后跻身全国百强，全省十强。县城西渡镇距衡阳市 18 公里，是衡阳市发展前景最具优势的卫星城。资源丰富，粮食、油料、棉花、肉类总产跻身全国百强行列。境内蕴藏花岗石、大理石、黄金、瓷泥、五氧化二钒、煤炭、陶土、矿泉水等 30 余种矿产。区位优势明显，县城紧靠衡阳市区，且有京广、湘桂铁路傍境而过；107 国道和 S315、S325 省道贯通全县，尚有正在修建的衡邵、谭衡西二条高速公路穿境而过。按理说，衡阳县的区位优势、自然地理优势、资源优势和产业优势都十分突出和明显，然而，笔者在调研中发现，改革开放以来，衡阳县 26 个乡镇中的 10 个建制镇，小城镇建设的速度均不甚理想，以金兰镇为例，该镇位于衡阳县城以西35 公里，是衡阳县的西大门。东邻大安、库宗乡；南毗井头镇，西与邵东县水东江乡交界，北接曲兰乡、双峰县花门镇。总面积 154.8 平方公里，水田 39254 亩，旱土 5694 亩，水面10650 亩，林地 111438 亩，森林覆盖 36%。现有 56 个行政村，2 个居委会，727 个组，21277 户，总人口 70057 人，是衡阳县第二大乡镇。该镇交通便利，商贸发达。然而镇区面积不足 2 平方公里，镇区人口仅 1.2 万余人，城镇化率只有 17%。与社科院发布的城市蓝皮书统计的中国城镇人口突破 6 亿,城镇化率达到 45.7%相比较，相差 28.7 个百分点；与发达国家城镇化率 70%相比较，相差 53 个百分点之多。象类似金兰镇的小城镇，在衡阳县、在中部地区乃至全国一般地区都是一种普遍的现象。很显然，我国的小城镇建设明显滞后于大城市，与“十一五”计划提出发展小城镇的要求相距甚远，离城镇化还有一段遥远的距离。2、定位和布局不合理。从笔者调研的几个乡镇小城镇来看，一个很明显的问题是小城镇建设显得杂乱无章，看不出功能区，商贸区、工业区、生活区、休闲区混为一体，建设随意性大，城镇的分布大多集聚在国家、省级、县级公路沿线，那里交通便利，便在那里建设。一般是业主首先提出建设地点，土地、规划部门根据业主的需要，协助业主征地建设，不管用地性质，一律按时间先后成扩散型发展，城镇各区功能混杂，小城镇的街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。分散零星的建设，使小城镇综合开发率低，整体环境差。此外，各乡镇在小城镇建设中没有一个明确的定位，没有一个长远的发展目标，大多满足于建几栋房屋，修几条马路，有条件的地方硬化几条街道，看起来有点象城镇的架子。实际上，笔者通过认真的分析和观察，就衡阳县而言，各建制镇，特别是中心镇都有各自明显的特点和优势，金兰、洪市、渣江是区位极佳的商贸集散地，关市、井头、界牌是资源型集聚的工业重镇，库宗乡是新发展起来的家俱生产集散地。然而在发展过程中，各地均未显示出自己的优势和特点，仍然是千城一面、万镇一孔，发展态势都相类似。3、管理水平不高，社会化服务水平低。目前,小城镇普遍存在着基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路、气和环卫等配套设施，金兰、演陂等乡镇过去一段时间以来，没有固定的环卫工人队伍，金兰镇今年为了抓好城镇环卫工作，从居委会和社会上临时聘请 10 名工作人员负责城镇环卫工作，工资报酬每人每月 400 元，资金来源主要是通过收取门店环卫费、镇财政补贴、社会捐助等途径解决。没有清扫车、洒水车等必备的环卫配套设备。演陂镇举全镇之力，通过采取与金兰镇相同的办法筹措环卫经费，但仍是杯水车薪，满足不了基本环卫的支出，环卫工作后续乏力,以至小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象得不到根本治理，小城镇品位不高，缺乏集聚力和吸引力。4、行政区划与城镇发展不相适应。就衡阳县而言，目前全县共有 10 个建制镇，主要按行政区域设置，镇与镇之间没有明确的功能定位，重点无法突出，从而出现了各镇之间的重复投资、重复建设，如井头与关市，过去区级镇在井头，商贸流通都在井头，现在由于关市铁矿的开采，关市的城镇建设出现了繁荣的景象，以至井头和关市的发展形成并驾之势，两地相距不过 5 公里，城镇功能完全可以相互整合，却凭空再造一个新镇，有限的建设资金浪费在新镇的拓展上，造成基础设施建设的浪费，影响了小城镇整体建设和发展水平。镇区规模和人口均达不到小城镇规模，以至要素集聚能力差，建制镇和重点中心镇地位不明显，严重制约着城镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素集聚和区域经济的发展。5、城乡差距愈拉愈大。据中国社科院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司最近发布的 2009 年农村经济绿皮书预计，今年农民人均纯收入保持较快增长的可能性明显降低，农民人均纯收入实际增长率可能降到 5%左右，农民人均纯收入低于城镇居民人均可支配收入的可能性明显上升，城乡收入差距会进一步拉大。根据测算，今年城乡居民收入比例预计会达到 3.35：1。绿皮书分析，农村增长幅度始终落后城镇，农民生活水平比城镇居民生活水平落后 8 年。但事实上由于农村消费价格上涨一直高于城镇，造成农村居民实际生活水平更低。所以实际上农民生活水平比城镇居民生活水平要落后 10 年以上，目前，城镇居民 1 个人的消费，已相当于 3 个农村居民的消费。 1985 年以来，城乡居民的收入差距就一直在拉大。扣除城镇经商和务工收入，农民收入与城市收入差距存在天壤之别；如果加上城市居民拥有而农村居民所没有的各种社会保障，二者之别，距离更大。如笔者所在的衡阳县，城乡居民可支配的收入始终是城镇高于农村，且这种差距正在逐年加大。笔者认为，城乡收入差距拉大最根本的原因是我国城乡二元管理体制，也就是城乡分割管理体制。由于这种二元体制，无论国民收入分配，还是资源配置、工农业产品价格等方面，都存在着差别，而最终的反映就是城乡居民的收入差别。二、存在问题的主要原因1、对小城镇建设的重视不够。过去一些年来，我们各级党政领导，忽略了农村小城镇的建设，虽然大小会议都提到农村小城镇建设，但在实际操作中，却没有制订出具体和可供操作的行之有效的办法。一说加强城镇建设，大家把目光都集中在大城市，所有的要素资本都在大城市聚集，没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城(镇)乡居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；小城镇建设动力不足，“经营城镇”的理念淡薄；对如何发展小城镇建设思路不开阔，缺乏长远的发展目标和深层次的思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化。因而未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位置，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。同时，对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有很好地研究，及时加以调整，甚至对已经出台且行之有效的政策措施没有很好地加以落实。2、对小城镇建设财力支持欠缺。近些年来，国家的转移支付项目中支持小城镇建设的份额很少。去年，国务院为应对国际金融危机，国家财政拿出 40 个亿元贷款作为扩大内需资金，当时全国政协会议期间有不少政协委员提议拿出部份资金加快农村小城镇建设，但事实上国家对小城镇建设的投入倾斜力度仍然不够，而是把大部份的资金投入到其它领域。小城镇建设作为最基层的一个区域，没有国家和各级财力的扶持，而乡镇一级又缺乏自有财力，得不到各级的“特殊照顾”，没有专项资金投入，没有贴息贷款扶持，没有单独建设用地指标，没有特殊的税费返还比例，自然小城镇建设只能停留在各级的号召上、会议中。如小城镇的土地收益，建制镇财政可留 30%(非建制镇留 20%)作为配套设施费用，但事实上，征地的返回远远不能弥补城镇管理和配套设施建设的需要，小城镇建设的基础设施和后续管理成为无米之炊。3、规划修编工作滞后。规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、必须科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。然而，从笔者调查了解的情况来看，全县 10 个建制镇，近 20 年来，只有界牌镇在 2007 年进行一次系统的修编，主要目的是为了建立陶瓷生产基地。其余各建制镇都是 80 年代初期修的编，当时的修编是在计划经济的背景下，按计划经济的模式进行规划，城镇编制已经缺乏前瞻性、科学性，与 20 多年后的现代市场经济极不适应。从规划部门得知，城镇建设规划编制工作，必须每20 年进行一次详规修编，每 5 年进行一次近期编制规划，在建设中必须严格按编制规划进行操作，这样才能使城镇在有序的状态下进行建设。然而，一个小城镇要作一次详规修编，需编制费 10 万元以上，可大部分乡镇财力枯竭，无力承担这笔费用，以至规划修编工作一拖再拖，小城镇建设成为无序发展的状态。 4、科学合理的投资机制尚未形成。资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。从衡阳县来看，小城镇建设的投融资机制虽然呈现出了多样化的特点，但总的来说，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，乡镇政府投资仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。在目前衡阳县各乡镇财政财力枯竭的的情况下，乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地生财”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。“以地生财”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通，而且在土地出让中留给乡镇进行基础设施建设的也极为有限。“集资建镇”过去有的乡镇尝试过，但实际上这种办法属于变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。再次是“借资建镇”，主要方法是由施工单位垫资开发，采用这种办法虽然解决了小城镇建设的资金困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏好的办法，久拖不还，以至酿成新的事端。5、相关配套改革滞后。从我们调研的情况来看，小城镇行政管理体制还存在着诸多不相适应的地方，出现“条块分割，多头管理”现象，一些业务主管部门仍然把持着小城镇相关职能管理权限，乡镇一级政府虽为一个地方的“总阀门”，但碍于职能缺失，无法对城镇进行全方位的管理，以至小城镇管理工作跟不上发展的需要。城乡分割的二元体制仍未打破。比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。在调研中，不少乡镇干部反映，国家粮补、直补政策虽然惠及农民，本意是为了调动农民的种粮积极性，但却助长了农民的“恋土”情结，致使离开农业的农民“弃土”动力不足，工作在镇上、生活在农村的“两栖”现象较为普遍。这种补贴政策的出台和土地使用制度创新的滞后，使小城镇扩张动力减弱。此外，由于国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张，不少小城镇缺乏积极的应对策略和措施，束缚了小城镇的快速发展。三、加快小城镇建设的现实意义小城镇是农村之首，城市之末，是农村生产力发展的必然结果，具有接受城市辐射，增强农村田园聚集的功能，既有城市化的文明程度，又有田园化的特点