1附件 1海口市地方性法规立法制定项目申报表申报单位（海口市林业局）： 申报时间：2009 年 10 月 23日立法项目名称 海口市森林公园 管理条例起草人或起草小组负责人姓名、职务及联系电话颜为麟科 员68593015拟报送审查时间 2009 年 10 月 23 日1、法律 中华人民共和国森林法 5、省、市政府规章2、行政法规 森林公园管理办法 6、国务院文件制定（修改）的依据名称（请填写）3、地方性法规 7、部委文件4、部委规章 8、省、市政府文件制定的必要性、合法性、可行性的说明1、现有法律法规对森林公园的生态完整性保护不足。结合我国建设可持续发展型社会和我市正在开展的“海口生态城市”建设目标，有必要制定一部地方性法规，用于规范我市的森林公园的保护与建设。2、由于森林公园方面的立法只有国家 1994 年制定的森林公园管理办法 ，该法因大而化，无法具体指导我市的森林公园保护与建设。有必要进行细化。3、作为一部上位法，必须要有相应的下层司法解释或实施细则对其加以细化，以增强可操作性。4、我市现有 2 个森林公园，并且，城市总体规划已规划了 3 个新的森林公园。数量较多，为规范其保护、建设及开发利用，也急需一部适宜我市地域特征的地方法规。拟确立的主要制度和措施1、强调本法以生态保护为主。区别于森林公园管理办法的开发利用为主。2、要求明确划分各功能区。对生态保护区实行最严格保护。3、细化违法惩罚条文，增强执法操作性。重点解决的问题 1、保护为主的问题。2、条文细化问题。2附件 2海口市林业局关于海口市森林公园管理条例立法情况的调研报告我市地处亚热带季风性气候地区，常年日照充足、雨量充肺，景观独特、气候宜人，是理想的旅游、居住胜地。在我市正大力开展“海口生 态城市” 建设之际 ，为更好的保护并开发利用我市的自然森林资源。我局组织人员，对建立我市的森林公园管理条例法律草案的必要性与可行性进行了调研。一、森林公园概念国 家 森 林 公 园 ，是 指 森 林 景 观 优 美 ，自 然 景 观 和 人 文景 物 集 中 ，具 有 一 定 规 模 ，可 供 人 们 游 览 、休 息 或 进 行 科学 、文 化 、教 育 活 动 的 场 所 。其 中 自 然 景 观 一 般 包 括 具 有 观 赏 价 值 的 自 然 资 源 ，地 球 历 史 变 迁 遗 迹 ，生 物 进 化 资 源 和 野 外 娱 乐 资 源 ；人 文景 物 包 括 文 物 古 迹 、革 命 历 史 纪 念 地 、古 文 化 遗 址 、古 墓葬 、古 建 筑 、石 窟 寺 、摩 崖 石 刻 等 。森林公园的建立，应以生态保护为主要目的，为全市人民永久保留一片未遭破坏的地域。同时，在保护的前提下，科学、合理3的开发利用，为全体市民提供一个旅游休憩的场所。我 国 国 家 森 林 公 园 分 为 ：国 家 级 国 家 森 林 公 园 ；省 级国 家 森 林 公 园 和 市 、县 级 国 家 森 林 公 园 。二、我市森林公园的基本情况（一）我市森林资源大致分布情况我市森林资源分布可划分为五块：一是我市发展规划中属“南控” 的面积约 1180 平方公里的羊山地区， 这是我省最为独特的，也是保存最完整的火山岩地貌地区。我市现有的两个森林公园即座落其间。该地地表多为火山喷出的玄武岩组成的石地，石多土少，蓄水能力低，地表多为灌木丛。但在该地，因人类生产生活不易，故对自然环境破坏也较少。岩溶渣上生长着许多的古树名木，如野生荔枝、花梨、菠萝蜜等等，自然物种极为丰富，被誉为亚热带植物物种基因库。该地还蕴藏着丰富的岩溶石和优质的地下矿泉水，奇特的自然生态景观，使其成为我市极具魅力的自然风景旅游区；二是沿海近 4 万亩的沿海防护林带。主要树种为木麻黄、椰子，大部分为上世纪 60 年代种植。是我市保持生态平衡，防止台风等自然灾害的主要沿海绿色屏障；三是东寨港 4 万多亩的红树林保护区。它是 我 国 建 立 的 第 一 个 红 树 林 保 护 区 ，是 我 国 七 个 被 列 入 国 际 重 要 湿 地 名 录 的 保 护 区 之 一 。这 里 的红 树 有 12 科 19 种 ，种 类 非 常 丰 富 。同 时 ，它 还 是 鸟 类 的 天 堂 ，在 此 栖 居 的 鸟 类 多 达 几 百 种 ，每 到 冬 天 候 鸟 飞 来 ，漫 天 飞 舞 ，极 为 壮 观 ，是 我 市 著 名 的 旅 游 胜 地 ；四是我市东部和东南部约410 万亩的经济胶果林。主要种植橡胶、菠萝蜜、黄皮、荔枝、龙眼、洋桃、莲雾等等木质水果；五是南渡江边、路边防护林带及绕城绿化带。全市森林面积 130 多万亩，这些宝贵的森林资源，对调节和平衡我市自然气候环境与涵养水源、保护水土起着极为重要的作用。（二）海口市森林公园基本情况我市现有国家级森林公园 1 个，市级森林公园 1 个。国家级森林公园：海南玉龙泉火山国家森林公园，2000 年 2 月经国家林业局批准建立。位于海口市南部的府城、龙桥、龙泉、永兴、城西等羊山地区，距市中心约 7 公里，总面积 2075.27 公顷，约 3.11万亩。市 级森林公园：海口市森林公园，2007 年 6 月经海口市政府批准建立。位于龙桥、龙泉、永兴镇境内，面积 7.5 万亩。在最新修编的海口市城市总体规划中，已规划沙坡水库、永庄水库和五源河三个森林公园，但尚未开始建设。我市目前虽然批准设立了两个森林公园。但一直以来，公园的规划、管理、保护和开发建设都未形成规范化。特别是海口市森林公园，批准成立以来，界线未清、管理机构未成立、项目建设没开始、无资金投入，导致森林公园应有的生态、景观、经济三方面效益无一成形。同时，也由于国家、省及我市对森林公园的相关立法保护跟不上的原因，致使该地区资源遭破坏情况较为严重。除了当地农村居民日常生产生活的破坏外，在公园范围内违法毁林采石采矿情况也较为严重。据调查，目前在该地开设有 20 家5的采石场，只有 6 家申请办理了采矿证，这部分采矿场在毁林采矿的同时，并无任何的复垦还林的计划和安排。三、森林公园立法情况国 外 的 国 家 公 园 系 统 包 括 自 然 和 文 化 两 大 部 分 ，详细 划 分 为 国 家 野 生 与 风 景 河 流 、国 家 海 滨 、国 家 历 史 公 园国 家 历 史 遗 迹 等 19 类 。目 前 ，国 内 环 境 法 学 书 籍 中 大 多都 把 国 家 森 林 公 园 归 属 到 国 家 公 园 体 系 中 ，这 样 也 就 是说 我 国 国 家 森 林 公 园 相 当 于 国 外 国 家 公 园 体 系 中 的 一 个分 支 。美 国 是 国 家 公 园 的 首 创 者 。19 世 纪 中 期 ，一 批 自 然 爱护 者 极 力 要 求 政 府 保 护 美 国 的 自 然 资 源 和 文 化 遗 产 ，为此 ，政 府 于 1872 年 出 面 建 立 了 第 一 个 国 家 公 园 黄 石公 园 。100 多 年 来 ，西 方 经 济 发 达 国 家 不 断 加 强 对 环 境 保护 的 立 法 ，在 国 家 公 园 方 面 ， 至 今 已 逐 步 形 成 了 一 整 套的 管 理 政 策 和 管 理 体 制 。如 美 国 1935 年 和 1936 年 分 别通 过 的 历 史 地 段 法 和 公 园 、风 景 路 和 休 闲 地 法 ）确 定了 全 国 国 家 公 园 统 一 管 理 机 构 内 政 部 国 家 公 园 管 理局 ，以 及 经 费 来 源 、人 员 任 命 、规 划 设 计 等 一 系 列 管 理 办法 ，几 乎 每 一 个 国 家 公 园 都 有 独 立 立 法 。在 这 些 国 家 的 环 境 立 法 中 ，无 一 例 外 的 将 保 护 自 然遗 产 、保 护 生 态 完 整 性 定 为 其 最 基 本 的 目 的 与 出 发 点 ，并在 此 基 础 上 开 辟 出 供 人 们 休 憩 的 场 所 。早 期 在 国 家 公 园6内 可 开 展 的 游 憩 活 动 范 围 很 广 ，现 在 开 始 限 制 在 开 展 对环 境 影 响 最 小 的 户 外 游 憩 方 面 。我国国家森林公园起步较晚，由于社会动荡，我国直到十一届三中全会以后，国家森林公园才得以发展。目前，我国关于国家森林公园保护的立法主要是 1994 年林业部发布的森林公园管理办法，我省尚未出台地方法规。由于该部法律是对全国范围内的森林公园进行规划指导的一部较为概括性的法律，无法解决各具体地域的差别。同时，也因其在保护和利用方面没有进一步的细化。为此，给我市的具体执行带来操作上的困难。其主要存在以下缺陷：（一）从立法目的上来看，过分注重对森林公园的利用，而轻于保护。森林公园的建立，从世界各国环境立法的趋势和国家提议建设可持续发展型社会的需要出发，应以自然生态和资源保护为主，以保护自然生态系统平衡、建设人与自然和谐共处为目的。在保护的同时兼顾开发利用，为市民提供休闲娱乐休憩场所。但目前国家和省的法律法规中丝毫没有涉及对生态的完整性的保护，缺少价值理念的支撑，难以将保护的意识从整体上全面贯彻，这显然与我国日益加强对环境的重视和保护的趋势不符。我市作为以生态建市为基本出发点、努力建设适宜人居的新型旅游城市为目标的发展中城市，在此方面理应迈出更大步子，对我市的自然森林资源进行立法保护。7（二）法律条文笼统，操作性不强。现行森林公园立法操作性不强还体现在条文较为笼统上。因国家的立法是对全国范围内森林公园的规范，而各地区的森林公园状况是千差万别的，不同的地区具有相对独立的结构和特征，并具有特殊的保护要求，环境的地区差别性正要求立法上要体现地方特色。其实这种问题并不单独存在于森林公园的立法上，上层每一部法律的制定和实施，必须要有下层的补充立法进行解释和细化，以增强其可操作性。为此，从立法渊源上看，进行补充立法是极有必要的。同时， 森林公园管理办法中缺少关于违法责任的规定，如第十二条：“ 禁止在森林公园 毁林开垦和毁 林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。 ”虽然规定了禁止的行为 ，但是当行为人违反该法规定时，却没有任何关于法律责任与制裁措施的规定。给实际执法工作带来困难。四、目前我市立法所要解决的问题（一）加强生态完整性保护。加强生态完整性保护，是环境立法的最终发展趋势。要贯彻这一最根本的立法宗旨，体现在法律条文上，就是将我们要保护的目标明确划分出来，以简洁、清晰的语句对其进行概括，使公众和执法者对其没有歧议；再以明确的、严励的违法后果对其进行规范和保护。如，一个森林公园，肯定有其独特的自然或历史文化特征，这正是公园设立及立法保护的目的。我们可以借鉴国8际上对国家公园功能区划分的俗成标准，将国家公园划分为 35 个不同的功能区：生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区。生态保护区是整个公园最独特的、濒危的自然或文化特征，或为代表一个自然区域特征的最好样本、生物多样性最为集中的区域。此功能区因为对生态完整性的保护有着重要作用，所以应严格禁止人类进入。此外，功能区的划分要通过专家评审论证，不能凭行政命令划分，要尽量从制度上避免既是管理者又是旅游开发者的森林公园管理机构因经济利益而将原应划分为生态保护的区域划分为一般区域。（二）条文细化的问题进行条文细化，使其更具有固定地域内的可操作性。本条很容易理解，但正是一部法律最难解决的地方。从制定我市一级的森林公园管理条例上说，应将机构设立的条件、人员的编制、经费的来源，功能区的分区，各功能区的管理保护和违法后果，开发利用及公众的诉讼权利保障等方面结合我市实际，进行细化，使其具有可操作性。9附件 3海口市森林公园管理条例(草案)第一条 为规范森林公园的 规划、建设和管理，保护本市森林公园生态的完整性，科学、合理利用森