解决农村“小产权房”的新思路：城乡统筹规划摘要：农村“小产权房”有愈演愈烈之势，解决农村“小产权房”已成为政府工作的当务之急。 “小产权房”的存在有其必然的合理性，但与国家法律相违背，与地方政府利益相冲突。实行城乡统筹规划，完善法律法规，对“小产权房”区别情况进行处理，实行集体土地国有化管理，或还农村土地以完整的权能，加强土地执法监管，是解决“小产权房”的有效办法。关键词：小产权房；城乡统筹；新思路随着城市房地产价格的快速上涨，全国各地农村“小产权房”发展迅速。对“小产权房”的议论也自然升温，政府官员对“小产权房”的态度也莫衷一是。无论农村“小产权房”是否合法，全国农村“小产权房”已成为一个不容忽视的社会问题。研究农村“小产权房”合法化新思路，对于化解相应的社会矛盾，促进社会稳定和进步具有十分重要的意义。一、解决农村“小产权房”的必然性城乡一体化发展的客观要求城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究。通过体制改革和政策调整，促进城乡在总体建设发展上一体化，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。而农村“小产权房”的出现更是在某种程度上体现了城乡一体化发展的深刻要求。小产权房是农民参与市场经济、打破垄断性歧视性房地产制度的结果，它有利于农民的土地开发自救，有利于提高农民收入、缩小城乡差距。而它在现实条件下又是不合法的，只有通过一系列配套改革，让其合法化，才能真正实现城乡一体化。城乡平等化权利的实质体现我国现有的土地制度，特别是农村集体建设用地制度需要进行改革。城乡是否平等，与土地制度密切相关，也可以说土地制度问题是影响城乡平等的最根本的问题。土地在同一个区域，或者紧邻的两块地，因分属城乡，其价格相差太大，原因是城市是国有土地，其使用权是可以流转的，而且法制允许其进入城市的土地市场。而农村的土地是农民的集体土地，是不允许进入市场流转的。按照物权的所有权来说，完整的所有权包括四方面的权能：占有权、使用权、收益权、处分权。而现在城市土地的权能是充分发挥出来了，但是对于农村集体土地的所有权而言，四项权能根本得不到充分体现，只享有前三项权能，而最核心的处分权却没有。这不仅是城乡土地所有权的差异，甚至是公民待遇上的差异。解决农村“小产权房”的问题，是从根本上解决城乡平等化权利的问题。城乡长期化繁荣的必然选择中国城市的繁荣是以大量农村劳动力进城并付出代价为条件的，但农民并没有因此而真正富裕起来，长此下去，城市的长期繁荣也会受到影响。而“小产权房”的出现和当年农村土地家庭联产承包责任制相似，是农民自发进行土地改革的产物。这项改革虽然背离了国家现有的法律、法规，但也有其合理的一面。如果简单地让“小产权房”合法化，让现有的“小产权房”取得合法地位，那么将会导致更多的农村兴建“小产权房” ，城市执法中的“寻租现象”将会非常普遍，中国的房地产市场将会陷入混乱状态。如果不顾“小产权房”的现实，一味拆除，则会带来社会问题，影响社会稳定。只有从实际出发，把小产权房的问题纳入法制化的轨道，才有可能保持农村的稳定，保持城乡的长期繁荣。二、现有二元结构下解决农村“小产权房”的难点农村土地是多种属性和多种权利的集合体，在现行的配置下，拥有土地承包权的农户要么经营，要么抛荒，土地既不能抵押也无法转让，农户不能将土地不同属性和不同权利让给他人。因为土地的产权具有不可分割性，使土地被束缚于农村特定的家庭，稀缺的农村土地无法从低生产效率领域流动到高生产效率领域。土地利用效率的下降，直接导致了政府介入开发土地并采取政府强制安排土地制度，去推动农村土地变迁。这种强制最集中体现在对集体土地的国有化上面。农村“小产权房”虽以“非法”之身进入人们视野，却着实推动了中国的城镇化进程，同时也成为了改革的一大难点。农村“小产权房”开发与国家保护耕地政策不符“小产权房”合法化会危及耕地安全。这是坚持小产权房不能合法化的最主要的冠冕堂皇的理由。由于一些小产权房的楼盘没有统一规划，大部分只修建成两层或者三层楼高，不仅严重影响了土地利用总体规划，而且还造成大量的耕地浪费。我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，但土地利用方式粗放的现象相当普遍，节约用地的潜力很大。守住 18 亿亩耕地的红线，解决发展用地和保护耕地的矛盾，不仅要实行最严格的土地管理制度，还要切实解决用地浪费问题，大力促进节约用地和集约用地，保障经济社会可持续发展。农村“小产权房”开发与地方政府利益产生直接冲突表面上看由于“小产权房”不合法，而且可能会导致耕地减少，实际上由于“小产权房”严重损害了房地产商和地方政府的既得利益，政府才连续出台一系列文件和措施抑制“小产权房”的继续蔓延，小产权房合法化会减少地方政府的收入，这是地方政府最担心的。因为地方财政收入很大层面来自于农村土地征收后，政府收取的高额土地出让金。据调查，各级政府 XX 年通过招、拍、挂和协议转让土地的土地出让金收入高达 13168.98 亿元，相当于 XX年国家财政收入的 30，成为中国地方政府推进改革的主要资本。据对全国 30 个省会、首府、直辖市 XX 年、XX 年的土地出让金进行调查，结果显示，XX 年它们的土地出让金高达 7338.21 亿元，比 XX 年的 3092.27 亿元增加4245.94 亿元，增幅高达 137。这么高额的土地出让金对地方财政收入的影响是巨大的，如果“小产权房”简单合法化，必然严重影响地方政府的利益，和地方政府必然发生冲突。农村“小产权房”开发与现行法律规定完全相悖“小产权房”虽然在农村发展的很火，但真要让其合法与现行的法律法规存在很多矛盾，给农村产权制度改革带来了一定的困难。 土地法第五章六十三条规定：“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设” ；国务院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅” ；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。由于我国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法，根据土地管理法的规定，只有国有建设用地才能建造包括商品住宅在内的建筑物和构造物。 “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” 。“涉及农用土地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续” 。同时规定， “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” 。这种城乡有别的土地管理制度，完全关闭了农村集体土地特别是农村建设用地进入市场的大门，极大地扼制了市场机制在集体建设用地配置中的基础性作用，与我国正在推进的城镇化、工业化进程和城乡统筹发展的改革实践极不协调极不适应。加之一些城市退休人员热衷于农村的清静，或一些下岗人员由于资金等多方面的原因，大量购买农村“小产权房” ，刺激了“小产权房”的开发。这样就形成了一方面大规模开发“小产权房” ，另一方面法律不予合法认可的冲突局面。三、解决农村“小产权房”的新思路“小产权房”问题的实质是土地制度问题，而该问题并非政府一个禁令就能解决的。需要对农村土地制度加大改革力度，完善法律法规体系，强化政府监督管理，保证改革的顺利进行。城乡统筹规划：让“小产权房”科学合理随着城乡规划法的实施，农村城市住房统筹规划，已变的具有可能。面对众多已经存在的“小产权房” ，必须按照城乡规划法 ，做好城乡统筹规划。依据土地管理法 ，分别处理。既要保证农民住房需要，又要维护土地管理法和房地产管理法等法律的严肃性。对于符合城乡发展规划的已有“小产权房” ，尽量使其合法化。方法是农民对住房分配后并不违反土地管理法相关规定的，可以允许补办相关建设用地批准等手续、补缴相关税费从而予以合法化，承认农民对该房屋的产权，使其合法化；对于不符合城乡发展规划的已有“小产权房” ，应当毫不犹豫地拆除。对于农民在住房分配后，违反土地管理法建的“小产权房” ，则这些农民须将原有宅基地返还，并注销原宅基地使用权。否则，将不予补办新建住房的批准手续，而对未经批准占用土地新建的住房，依照土地管理法第 76 条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定进行果断处理。对于巧立名目非法进行房地产项目开发的，符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。完善法律规定：让“小产权房”平等合法随着土地承包经营权流转市场的建立和完善，在着眼于城乡统筹发展中，必须修改和完善相关法律法规，确保符合规划的“小产权房”平等和合法。修改土地管理法 、房地产法等相关法律法规的相关内容，让“小产权房”平等合法。一是实行集体土地国有化，赋予农民永久性的土地使用权，以有效解决农村土地所有权主体虚位和职能虚化的问题，加强国家对土地的有效管理，防止集体土地尤其是耕地的非法转让，从制度上消除乡村干部利用土地所有权营私舞弊和加重农民负担的行为发生。二是落实集体土地完整权能，赋予农民对集体土地处分权。通过修改土地管理法 ，赋予农民对自己承包土地的有限处分权，在不影响耕地面积的情况下，允许农民处置在合法基础上修建的房屋，使城乡真正一体化，使得资源可以通过自发交易方式得到更好的配置和使用。严格监督机制：让“小产权房”规范运行依法授予一个部门统一管理全国建房用地。一是设立专门针对建房的土地执法机构。可以通过法律赋予国土部门统一管理全国范围所有建房土地，在国土资源部门内设立独立、权威的执法机构来管理集体土地，对集体土地的使用进行统一的管理，并制定相应的制度，严格的审批政策等，促使“小产权房”规范运行。二是强化对建房的土地执法机构监督管理。创新土地执法观念，改变重事后查处轻事前防范的做法，在建房土地管理的各个环节，实行“全程监管” 。建立有效的内部监督制约机制，健全开放的外部监督机制，畅通监督渠道，鼓励和支持群众监督，加强人民检察院、公安机关、监察机关的协作配合，对违法人员做到监督公开，查处公开，确保土地违法案件查处到位。参考文献：1、程浩.中国小产权房：现状、成因与问题J.中共中央党校学报，XX.2、方芳.30 城市去年土地出让金高达 7338 亿卖地款增137DB/OL.中国新闻网,XX-03-09.