论行政强制法律制度的立法完善摘要：非诉行政执行是指法院在执行生效诉讼法律文书之外，接受行政机关申请，对没有得到履行的具体行政行为进行的强制执行。近年来，由于我国现行行政诉讼法的原则化和粗放化，现行以法院为主导的非诉行政执行制度的司法解释本身又存在缺陷，导致各基层法院在司法实践中特别是在处理具体非诉行政执行案件时的任意性、随意性。如何改变目前这种较混乱的现状，本文结合非诉行政执行案件实践，从行政强制法的相关制度设计，改革现行行政执行体制以及行政强制执行权的划分标准入手，对非诉行政执行制度进行了重新审视和检讨，并对行政诉讼法和行政强制法的立法完善等问题，提出了自己的见解。关键词：非诉行政执行制度若干问题对策思考根据行政诉讼法，非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不起诉，也不申请复议，又不自觉履行的情况下，向人民法院提出执行其具体行政行为的申请，从而实现生效具体行政行为内容的活动。我国现行的非诉行政执行制度发端于改革开放之初，先由行政管理领域的单行法律、法规规定，最后由行政诉讼法作一般性规定。其设立的初衷在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。2000 年 3 月 10 日，最高人民法院发布了关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释 ，该若干解释除适当放宽了行政机关申请强制执行的条件外，对这类案件立案条件、审查的机构、适用的法律、执行的时限等作了较为明确的规定，还增加了申请执行前的财产保全条款。这在一定程度上有利于提高非诉行政执行案件的办案质量，但是，由于在其形成过程中缺乏总体的理论设计和统一的指导思想，该制度本身存在许多缺陷，在运行中也出现了一些问题，难以实现建立该制度的初衷1。近年来，随着行政立法的日益健全，申请法院强制执行的非诉行政案件逐年增多，在提高效率的价值导向下，各地基层人民法院的做法不尽一致，还存在对非诉行政执行案件的立案标准、受理时间、审查方式不统一和对具体行政行为执行不力等突出问题，在司法实践中也表现出任意性、随意性，出现较为混乱的现状，由此，在我国正着手制定行政强制执行法之际，笔者结合司法实践，从行政强制法的相关制度设计，改革现行行政执行体制以及行政强制执行权的划分标准入手，对非诉行政执行制度进行了重新审视和检讨，并对行政诉讼法和行政强制法的立法完善等问题，提出了自己的看法和见解。一、关于非诉行政执行案件的数量和和类型情况据统计，近几年每年全国各地法院非诉行政执行案件的收案数都在 30 万件左右，是行政诉讼案件的好几倍。比如 2003 年全国地方各级法院共行政诉讼案件 87919 件，而非诉行政执行案件 341399 件2，非诉行政执行案件是行政诉讼案件的 3.88 倍；XX 年全国地方各级法院共行政诉讼案件 92613 件，而非诉行政执行案件 252370 件3，非诉行政执行案件是行政诉讼案件的 2.72 倍。从宜昌市 XX 区法院来看，非诉行政执行案件在法院各类执行案件中更是占很大的比重。比如 2002 年共执结当事人申请执行的各类案件 1251 件，其中执结行政非诉执行案件 291 件，占 23.3%；2003 年共执结各类案件 1153 件，其中执结行政非诉执行案件 538 件，占 46.66%；XX 年共执结案件 701 件，其中执结行政非诉执行案件 330 件，占 47.1%。XX 年共执结案件 670 件，其中行政非诉执行案件 277 件，占 42%。从以上数据来看，虽然 XX 年行政非诉执行案件数量和所占比例与 XX 年相比有所下降，但总的来看，该院的非诉行政执行案件不仅数量多、比例大，而且在所有执结的各类案件中呈现出上升的趋势。而从非诉行政执行案件的类型来看，该院的非诉行政执行案件的类型主要有以下几种：1、税费行政执行；2、公路养路费行政执行；3、食品卫生行政执行；4、质量监督行政执行；5、计划外生育罚款行政执行；6、工商行政罚款行政执行；7、矿山安全行政执行等等。二、非诉行政执行案件在实践中存在的问题我国自改革开放以来，各基层法院每年办理非诉行政执行案件的数量远远多于所审理的行政诉讼案件，且非诉行政执行案件种类繁多，执行难度较大，但与之不相适应的是法律、法规及司法解释对办理非诉行政执行案件的规定却相当少，更兼办理非诉行政执行案件的程序法定性和严格性不强，导致了在实际工作中各法院做法不一，出现的问题和遇到的难题不少，主要表现在以下几个方面：1、承办机构不一致。据笔者调查了解， 若干解释颁布施行后，非诉行政执行案件的办理机构比若干解释施行前有了进一步的规范。但办理该类案件的部门还存在不一致，特别是在立案、审查、执行这三个环节上，各基层法院仍然存在比较混乱的现状。首先表现在在立案环节上，究竟是由立案庭负责还是由行政庭负责， 若干解释对此未作具体规定，实践中也存在不同做法。有的基层法院由立案庭负责，有的由行政庭负责，有的由执行单位直接负责，然后到立案庭进行登记等。其次表现在审查裁定环节上，有的法院由行政庭负责，有的由立案庭负责；从我市各基层法院来看，由行政庭组成合议庭来审查的占大多数。最后表现在执行环节上， 若干解释对该问题的规定留有一定的灵活性和可选择余地，其第 93 条只规定：“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。 ”导致在这一环节上就更不一致了。既有行政庭负责执行的，也有执行庭负责执行的，还有法警队和派出法庭负责执行的。另外，还有的法院部分案件各环节都由行政庭办理，部分案件各环节都由执行庭或法警队办理。比如我院采取的就是执行局和法警各负责某一方面的非诉行政执行案件的执行模式。总之，非诉行政执行案件的承办机构由于各地情况不一样，仍没统一规范。2、审查标准不一致。不论非诉行政执行案件是由立案庭审查立案，还是由行政庭审查立案，我们必须摆正一个正确的思想定位，那就是法院是担负对行政机关的行政行为进行司法审查和执行的职责，而不是仅仅作为一个执行机关来执行具体行政行为。当前，案件的审查标准不统一主要表现在两个方面。一方面，从非诉行政执行案件执行前的审查程序来看，自若干解释颁布施行后，大多数基层法院能按法律规定和司法解释的规定依法组成合议庭，对非诉行政执行案件进行程序审查。但从司法实践来看，有少数法院对执行前的审查程序还存在不规范和徒形式的情况，特别是在遇到当事人有转移财产、逃避执行和急需即时执行但又受申请期限的阻碍而根据若干解释第 92条和 94 条进行财产保全和先予执行时，仍然存行政执法机关一边填写处罚决定书，法院一边查封扣押的“联合执法”情况，使得执行前的审查程序形同虚设，有的根本就没有进行审查，导致侵害行政相对人合法权益的事例时有发生。另一方面，我们从非诉行政执行案件执行前的实体审查来看，虽然若干解释规定了审查该类案件的基本要求，但由于认识不尽一致、做法不够统一，还存在诸如审查程度难以把握、审查标准不易确定、缺乏可操作性经验等问题。比如若干解释第 93 条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30 日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种做法是，合议庭对行政机关的申请进行审查，待作出准予强制执行裁定后，再向被执行人下发执行通知书。另一种做法是，法院在接到行政机关的执行申请后，先向被执行人发出执行通知书，若被执行人无异议，自觉履行，则不需作出裁定，反之，拒不履行或提出异议的，合议庭再进行审查，作出准予强制执行或不准予执行的裁定。由于以上认识上的不一致，审查标准也不统一，导致司法实践中的各行其是，很不规范统一。3、受理时间不一致。 行政处罚法第 45 条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。 ”此外， 行政复议法 、 行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，在行政复议法实施后，有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过 15 日当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为若干解释第 88 条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起 180 日内提出。而法定起诉期限一般是 15 日，故 15 日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。由于复议与起诉期限的不同步，也造成了人民法院对法定起诉期限的两种理解，一种观点认为只有 15 日，当事人超过 15 日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是 60 日，即使当事人在 15 日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为 15 日或 60日。因对若干解释第 88 条规定的不同理解，导致法院在具体受理非诉行政执行案件时存在不同的做法，随意性也就不可避免。4、先予执行不一致。近年来，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照若干解释第 94 条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行，而有的法院确裁定不予执行。一些法院的做法是，对当事人有转移财产、逃避执行的赚疑和急需即时执行但又受申请期限的阻碍等问题，按照若干解释第 92条和 94 条的规定，只要行政机关申请，就作为非诉行政执行案件并依法裁定先予执行。比如我院对税务机关申请的对车辆税的执行，对公路养路费的非诉行政执行，大都是依照若干解释第 92 条和 94 条的规定，采取先予执行的做法。还有一些法院的作法是，对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合若干解释第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据若干解释第九十五条第项规定，人民法院应当裁定不准予执行。三、关于完善非诉行政执行法律制度的若干思考我们知道，若要完善非诉行政执行行制度，首要的是尽快制定出台行政强制法。现在行政强制法已列入全国人大常委会立法计划，并已形成了征求意见稿提交人大常委会讨论，不久将颁布实施。可以说，行政强制法是继行政复议法、行政处罚法、行政许可法之后又一部规范政府共同行为的重要法律，它所规范的行政强制措施和行政强制执行，不仅涉及行政机关依法履行职责、有效实施行政管理以及维护公共利益和社会秩序、及时制止违法行为等问题，还涉及人民法院如何履行司法职能等问题。因此，笔者结合司法实践来谈谈行政强制执行立法的完善以及非诉行政执行法律制度需研究解决的几个问题。关于行政强制法的相关制度设计问题。笔者认为，尽快制定出台一部统一的行政强制法，从源头上理清和完善行政强制的类别、设定权、统一行政强制的方式和程序等等，进而将行政强制纳入法治轨道，是我国建立社会主义法治国家的一项迫切任务。从行政强制法草案来看，主要应从以下方面来加强制度设计。一是在强制设定权方面，要明确界定设定权的主体。也就是要明确行政强制的设定权，解决设定权“乱”的问题。笔者认为，从权力合理配置出发，按照行政处罚法的方式处理设定权比较科学，且行政处罚法普遍授权行政机关具有抽样取证和登记保存的强制措施权，行政强制措施的设定权也应当收归法律，但由于行政强制是运用国家机器的强力来直接影响公民的权益，因此，其设定权应该比行政处罚、行政许可等更为严格。二是在行政强制方式方面，主要是代履行、执行罚、直接强制和间接强制。鉴于行政强制的方式名目繁多，象查封、扣押、冻结以及进入住所和建筑物、检查与检验等，法律有必要像行政处罚法规定处罚种类一样，在实施时要按合理、适当、最小损害原则进行，并作出统一规定