城市群视角下推进创新驱动型深圳城市更新的政策体系研究 唐俊 管原 湖南大学 深圳信息职业技术学院 摘 要： 深圳作为一座创新性的城市, 优越的城市环境给城市更新的发展带来了动力, 最近, 深圳市住建局又推进一项新政策:棚改。本文从政策工具视角研究如何制定科学、合理的城市更新政策。以深圳城市更新政策为分析样本, 根据基本政策工具构建更新政策评价框架, 剖析了城市更新政策工具的缺失与冲突, 针对未来城市更新政策制定提出完善建议。关键词： 创新驱动; 城市更新; 政策体系; 作者简介：唐俊, 湖南大学硕士研究生, 深圳信息职业技术学院副研究员;研究方向:区域经济学作者简介：管原, 深圳信息职业技术学院一、文献回顾与理论基础国外关于城市更新的研究多为研究城市的现代化为技术创新提供有利的环境, 有助于共享创新投入, 促进创新要素的相互匹配, 推动人力资本积累, 加快城市的现代化发展 (Combes et al., 2012;Carlino and Kerr, 2015) , 因此, 城市既是技术创新的引擎 (Lucas, 1988;倪鹏飞等, 2011;方创琳等, 2014;国务院发展研究中心课题组, 2014) , 又是新技术传播的纽带 (Black and Henderson, 1999;Audretsch and Feldman, 2004) 。由于城市在技术创新中的关键作用, 城市化被视为经济增长的基本动力 (斯彭斯等, 2015) 。20 世纪 90 年代, 城市规划杂志刊登了多篇城中村的相关论文, 并且对城中村现象进行了深入讨论。进入二十一世纪之后, 随着地方政府把城中村改造列为城市发展的重点, 城中村现状、特点、改造等引起了国内学者的广泛关注, 张磊 (2015) 通过比较各类城市更新治理模式的特点, 结合新制度主义理论, 提出推动城市更新治理模式的事宜途径。刘贵文 (2017) 以深圳城市更新政策为分析样本, 根据基本政策工具, 更新活动类型和活动领域等三大维度构建更新政策评价框架, 剖析了城市更新政策工具的缺失与冲突, 针对未来城市更新政策制定提出了完善建议。唐婧娴 (2016) 主要对广州的“三旧”改造效果和政策变化展开论述, 讨论在政府主导模式及政府补贴市场模式中, 政府与市场的关系, 以及这种关系在城市更新中对城市空间发展、城市整体发展产生的影响。汪腾锋 (2017) 城市更新改造的过程中存在着对城中村农民的安置、补偿措施, 土地权限不清严重阻碍了改造的有效实施, 拖延了时间, 问题无法解决直接导致后续工作无法正常开展。陈欣 (2012) 提出了城市更新发展的四个阶段:城市萌芽期、城市快速扩张期、城市稳步发展期、城市提升完善期。赵永富 (2014) 论述了城市更新分类及特点, 包括综合治理类、功能改变类、拆除重建类。已有文献提供了深刻的洞见, 但也存在着以下不足:一是时效性滞后, 以往文献均是对深圳过去城市更新政策进行梳理, 理论研究滞后, 没有跟上最新深圳城市更新政策发展方向。二是重制度分析, 轻实际分析。城市更新政策理论分析居多, 没有从实际项目分析, 分析存在具体问题以及解决方案。三是未能充分研究深圳城市更新最新政策对深圳发展的前瞻思考。二、深圳城市更新形成原因(一) 原因分析。2008 年 3 月, 温家宝总理提出希望广东成为节约集约利用土地的示范省。同年, 汪洋书记向国土资源部积极争取, 并于 2009 年获得了在广东省开展“三旧”改造先行先试的政策许可。之后, 关于“三旧”改造第一份文件出台, 即关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见 (粤府200978 号) 。而对于深圳来说, 2005 年至 2011 年, 深圳市以 4%的建设用地增量, 推动 GDP 的增长达 133%。现在深圳全市土地面积仅为 1991 平方公里, 人均用地只有 133平方米, 其中生态保护线范围用地 974 平方公里。到 2020 年, 可供新增建设用地只有不到 59 平方公里, 因此面对经济要发展, 土地资源越来越少, 出现难以为继的情况, 只能通过盘活存量用地来实现。盘活存量用地最主要的方式就是城市更新。深圳创造现代城市发展奇迹的同时, 也率先遇到了资源瓶颈和功能结构失衡的发展难题。图 1 城中村改造状况 下载原图(二) 深圳城市更新的历程。1. 第一阶段:城市萌芽期的城市更新 (20 世纪 80 年代初90 年代初) 。这个阶段主要是对个别遗留的老旧建筑进行推动重建, 这个阶段的城市更新多数没有规划指导, 零散杂乱。2. 第二阶段:城市快速扩张期的城市更新 (20 世纪 90 年代初90 年代中期) 。这个阶段城市更新的规模有所增加、出现局部小地块更新, 同时, 这个阶段也伴随违章建筑大量出现、破坏历史文脉、忽视城市风貌塑造。3. 第三阶段:城市稳步发展期的城市更新 (20 世纪 90 年代中90 年代末) 。这个阶段城市更新的规模继续扩大, 多种类型, 出现成片更新, 同时出现多样化的改造模式, 推倒重建、楼宇整治、改变功能等, 这个阶段城市更新的特征为开发强度过大、突破规划;对人的社会、文化多方面需求考虑不足;更新操作手段单一, 低估改造实施难度。一些大城市特有的“城市病”出现, 城市更新的问题开始复杂。4. 第四阶段:城市提升完善期的城市更新 (20 世纪 90 年代末至今) 。这个阶段经济增长依靠转型和结构优化, 特区内几乎没有新增土地供应, 房地产市场主要依靠存量土地消化, 城市更新逐渐成为城市空间拓展的主要途径。但同时, 城市更新问题更趋复杂, 与社会、经济、文化等方面问题纠结, 更新改造涉及问题的广度和深度都大大加强, 需要从城市整体发展角度来看待城市更新。深圳市最早在 2005 年就开始有意识地系统规范城市更新市场, 出台一系列文件。之后 2009 年的深圳市城市更新办法市政府令第 211 号、2014 年的关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施是最重要的两个文件, 从一定程度上规范了市场秩序, 使得旧改操作有法可依。再到 2017 年 1 月 1 日的关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施。深圳城市更新再次进入城市更新发展新时期。三、“强区放权”后的城市更新改造模式研究(一) 计划立项和专项规划一并审批模式。强区放权之前项目需要先计划立项再专项规划审批, 计划立项和专项规划中部分步骤重合, 同时, 部分项目由于计划立项前期核查不够深入, 致使专项规划无法实施的情况时有发生。此种模式可以有效加快城市更新项目审批速度, 同时, 计划立项和专项规划一并审批可以在前期项目核查时能够有效深入核查, 避免出现已通过计划立项但因各种原因无法真正实施的情况发生。另外计划立项和专项规划一并审批能够有效加快城市更新项目审批速度, 按照目前这种模式的环节预计, 整个项目完成审批会在 1.5 年之内, 有效提升了城市更新实施速度。(二) 先做整区规划、再行项目审批模式。此种模式的核心在于, 区里借助于知名规划院对区里未来发展方向、产业定位以及综合开发等方面进行前瞻规划, 对于区里各街道的发展定位进行详细研究, 依据现状产业进行产业升级定位, 待规划清晰, 各区职能部门及街道统一发展定位及思想后, 再行城市更新实施建设。此模式由于前期研究及分析充分, 对于城市更新未来发展规划明确, 可以有效避免各产业、民生项目同质化建设, 各区可有效充分利用政府及企业资源进行科学发展建设。(三) 以重点统筹片区为主导, 城市更新为辅助模式。强区放权之后城市更新进入发展新模式, 不仅仅是开发商推动的城市更新, 区政府还可以通过重点统筹片区, 推动城市更新发展。重点统筹片区通常情况下占地面积非常大, 如由多个开发商来实施, 难免协调和建设时间较慢, 而由区政府组织实施, 区政府公开选择一家实施单位, 可以有效加快项目实施速度。同时, 重点统筹片区是根据区里整体规划来制定的, 可以有效落实区里重点产业项目落地, 以及重大民生工程的快速建设实施。按照这种模式, 城市更新的发展将会呈现片区化、科学化的有效更新, 避免开发商推动的挑肥拣瘦的微更新模式。表 1 深圳城市更新目前法规及制度体系 下载原表 四、城市群视角下推进创新驱动型城市更新的政策体系(一) 深圳城市更新的政策。深圳自 2009 年开始相继出台了一系列城市更新行政规章, 对推动城市更新有重要作用。总体框架可以概括为“技术法规、模式研究、政策建议” (如图 2) 。从深圳城市城市更新发展历程进行说明, 再对深圳城市更新现行政策进行分析, 最后对强区放权”后深圳城市更新未来政策及发展提供建议。深圳城市更新目前法规及制度体系如表 1。图 2 深圳城市更新总体框架 下载原图就目前法规制度体系来看, 该体系非常成熟, 未来只需不断在此框架内完善相应操作制度及技术标准。(二) 深圳城市更新政策展望。2016 年 11 月, 深圳市印发了深圳市城市更新“十三五”规划, 明确了“十三五”期间全市城市更新的总体目标、发展策略、规模安排、时序统筹等内容。在深圳市城市更新专项规划中明确了供地计划、供地规模、标图建库范围、城市更新分区、产业及配套任务, 同时, 要求各区、管委会编制城市更新五年规划用以落实供地计划、供地规模、空间范围、更新目标。第一, 更新规模。拆除重建类:12.5 平方公里;非拆除重建类:17.5 平方公里;年供地:2.5 平方公里。第二, 改造类型。工业区项目 100 个;城中村项目 100 个;完成一批综合整治项目;严格控制产业空间;设置 1020 平方公里 19 个产业园区, 同时严控产业区内工改商住。政府从创新要素的流动及其对政策的反应着手, 围绕城市更新的行政层级管理、地方市场分割和户籍制等影响创新要素流动的政策议题进行评估, 构建能促进技术创新、有助于经济增长方式转变并符合我国城市更新发展规律的政策框架。相信未来深圳的城市发展会更好, 同时也为其他城市更新政策提供借鉴启示。参考文献1张磊.新常态下城市更新治理模式比较与转型路径J.城市发展研究, 2015, 12:5758 2唐婧娴.城市更新治理模式政策利弊及原因分析J.规划师, 2016, 5:4849 3宋娟.关于深圳市城市更新问题的探讨J.特区经济, 2015, 8:2728 4刘贵文.基于政策工具视角的城市更新政策研究以深圳为例J.城市发展研究, 2017, 3:4748 5邹兵.存量发展模式的实践、成效与挑战深圳城市更新实施的评估及延伸思考M.城市规划, 2016, 1 6汪腾锋.适应强区放权积极推进深圳城市更新步伐M.住宅与房地产, 2017, 3:267