我国食品安全法律制度研究 贾清 中共内蒙古自治区委党校法学教研部 摘 要： 历年来党和政府高度重视食品安全工作, 制定了相关食品安全法律。虽然食品安全法的立法制度在不断地完善, 但食品安全问题仍然频发。对此, 应对我国食品安全相关制度予以完善, 可从加大食品监管部门执法力度, 建立完善的食品管理系统, 建立完整的食品召回应急机制等方面着手。关键词： 食品安全; 法律制度; 完善对策; 作者简介：贾清 (1961-) , 中共内蒙古自治区委党校法学教研部教授, 内蒙古法学研究所所长。主要从事法学理论、经济法学研究。一、我国食品安全保护的立法成就食品作为人民群众日常生活中最重要的生活保障, 历年来党和政府高度重视食品安全工作, 采取各种措施, 不断提高我国的食品安全总体水平。改革开放以来, 随着社会变革的需求, 我国开始了关于食品安全法律的制定。1979 年国务院颁布了中华人民共和国食品卫生管理条例, 1983 年通过了中华人民共和国食品卫生法 (试行) , 1995 年 10 月 30 日通过了中华人民共和国食品卫生法。2009 年 2 月 28 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了中华人民共和国食品安全法 (以下简称食品安全法) , 该法于 2015 年 4 月 24 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订通过, 自 2015 年 10 月 1 日起施行。二、我国食品安全法律制度完善的必要性食源性的危害是目前最普遍也是最严重的问题, 是人类接触病菌病毒最直接的途径, 远比大气污染、环境污染对人造成的危害直接得多, 食品安全不仅关系到人身健康甚至还会威胁到生命安全。虽然我国食品安全相关法律制度不断完善, 但在食品安全范畴仍存在局限性, 跟不上我国经济建设的高速发展。由于食品原材料产生过程以及安全生产操作对食品安全性和适宜性的影响重视不够, 造成了食品安全法律体系的广度不够, 具体的标准和法规的制定上也不够协调和系统。我国仍然出现了诸多如“阜阳大头娃娃事件”“三聚氰胺事件”“毒大米事件”“地沟油事件”“苏丹红事件”等食品安全问题, 从原料到添加剂都无一例外的发生过食品安全事故。生命和健康在那些“利欲熏心”的人面前, 显得如此脆弱和不值。2015 年史上“最严”食品安全法体现了国家对食品安全的重视程度。食品安全法的颁布实施, 对规范我国不同领域的食品生产经营行为, 防范食品安全事故、尤其是重大特大食品安全事故的发生, 继续强化食品安全监督管理, 落实食品安全追究机制, 保障公众身体健康和生命安全具有重要意义。从立法过程来看, 不断完善修订食品安全相关法规, 建立食品从原料生产到运输, 最后到消费者手中的全程监管是非常有必要的。不仅可以掌握食品链中的危险因素, 而且可以追究相关人员的责任。除此之外, 要完善应急机制、风险评估预警, 加强信息反馈机制, 让执法更有力。由此可见, 国家对食品安全问题给予了足够的重视。随着国家和社会对食品安全认识的不断提高, 修订后的食品安全法对原有 70%的条文进行了实质性修改, 法律文本从 1.5 万字增加到 3 万字, 法律责任从 15 条增加到 28 条, 完善了惩罚性赔偿制度, 确立了“首负责任制”, 规定了网络平台要对网购食品负责等内容, 证明了我国的食品安全法治建设也进入了新的变革时代。三、我国食品安全问题频发的原因(一) 公民食品安全知识缺乏和法律意识淡薄随着生活水平的不断提高, 我国公民已经开始关注食品安全问题, 消费者在消费过程中, 经常关注的食品的保质期和食品包装状况, 而对食品的生产商、产地、人造食品添加剂的含量、维生素、矿物质、纤维素的含量关注较少, 对是否为绿色食品以及食品的冷藏温度指示关注度最低。1这也就说明我国公民对食品安全防范意识还处于初级阶段, 受到相关知识水平的限制, 对产品本身的成分关注度不够, 并且对于食品本身成分危害性的相关知识较为匮乏。这些危害性才是导致公民直接发病甚至死亡的最终元凶, 而消费者往往对其不甚了解。除此之外, 在遇到食品安全问题时, 不能通过正确的途径来维护自身的合法权益, 也是助长商家生产销售不合格产品的又一因素。在日常, 当面对问题食品时, 大部分公民都选择保持沉默的做法, 多数公民不知道食品安全法中具体的法律内容, 遇到问题不能按照正确的法律程序来解决, 有的消费者甚至不知道该向哪些部门投诉。使得消费者在发现问题时想通过正确的途径来解决, 正是对这些知识的不了解, 在受到商家蒙骗和误导后也只能选择私下解决, 或者不了了之。长此以往, 不法商家就会抱着侥幸心理更加肆无忌惮。总之, 食品中不安全因素产生于整个食品供应链的各个环节, 其中一部分危害来自于消费者在食品安全方面知识的缺乏, 来自于消费者在面对问题时态度的“不强硬”。(二) 食品安全监管部门的执行力不足监管机构执法人员是食品安全监管执行的实施者, 但由于多种原因, 执法人员素质不高的问题依然存在。在日常生活中, 很多食品安全相关部门也做了不少食品成分危害性方面的宣传, 但主要流于形式, 效果不佳, 甚至有些食品安全相关部门执法人员本身素质不高, 对相关知识了解甚少, 根本达不到为消费者普及食品安全知识的水平。在日常监督执法过程中出现了一些不合规现象, 一些监督执法人员检查之前不亮证, 对相关法律条款不熟悉, 不能充分了解食品的监管政策和相关法律法规条款。书写现场检查笔录时都是套格式, 不能根据实际情况正确使用法律法规条款, 导致执法出现偏差, 影响执法水平。由于食品安全管理难度大、成本高, 甚至掺杂有部门和私人利益的考虑, 各部门对食品安全问题的监管逐渐由“谁都管”变成了“谁都难管”。同时, 一旦发生食品安全事件, 某些职能部门的惯用手法就是, 将各自的管理权限画地为牢, 并以此作为自己的挡箭牌。食品安全的这种多头管理格局导致相关部门权责不分, 进而引发的监管的不力也给不法商贩提供了“黑色产业”的膨胀空间。加强食品监管尤为重要, 对于行政监管部门而言, 要彻底消除不作为现象, 做到有作为, 并且努力实行科学作为。在执法过程中, 时刻保持监管部门的优势, 根据实际情况灵活改变执法策略, 掌握违法者的最新动态, 并迅速做出相应的对策。(三) 食品安全相关法律法规存在互相冲突的现象虽然我国食品安全法重新修订颁布, 但食品安全的法律条款还是少而散, 所形成的食品安全法律体系不协调, 条款设定内容不严密, 法律和规章有相互冲突、不统一的现象。这种现象使得各执法部门在监督检查中所依照的法规和检测标准不一致, 各自执行各自的执法标准, 造成执法部门执行结果发生冲突。比如对未检疫猪肉的处罚, 中华人民共和国动物防疫法第七十八条规定:“屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明, 经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的, 由动物卫生监督机构责令改正, 处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款;对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。”国务院生猪屠宰管理条例第二十六条规定:“生猪定点屠宰厂 (场) 出厂 (场) 未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的生猪产品的, 由畜牧兽医行政主管部门责令停业整顿, 没收生猪产品和违法所得, 并处货值金额 1 倍以上 3 倍以下的罚款, 对其主要负责人处 1 万元以上 2 万元以下的罚款;货值金额难以确定的, 并处 5 万元以上 10 万元以下的罚款;造成严重后果的, 由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂 (场) 资格;构成犯罪的, 依法追究刑事责任。”从这些条款可以看出, 对于同一违法行为, 处罚标准却不同, 造成监管部门执法困难。四、我国食品安全相关制度的完善对策(一) 加强全民教育, 预防食品安全问题1.对中小学生的食品安全知识教育。虽然国家将食品安全知识纳入国民素质教育和中小学教育课程, 强化食品安全科学常识和法律知识普及。但是许多学校本身就缺乏解决突发事件的应急能力, 学校安全问题既是一个管理问题也是一个科学问题。2所以不仅要提高学生认知食品安全方面的能力, 更应该科学的管理食品的生产源头, 例如学校食堂、水房、商店, 都应该与执法部门一起严加监管。尤其对于中小学生的食品安全教育, 要更加重视。不仅仅只是普及各种致病菌的危害和临床表现, 更应该将常见食品的配料表中的有害成分和有争议的成分列入食品安全知识教育的提纲中, 让学生在消费过程中一目了然, 不再购买问题食品, 使生产厂家无利可图。2.对大学生的食品安全教育。大学生在学生中是比较受忽视的一个群体, 因为大学生的特殊性, 他们既已经是成年人, 但是又没有正式步入社会, 往往社会经验不足, 也是食品安全问题高发的一个群体。由于大学生已经成年, 所以大学内的食堂、饭店、商店等食品贩售点, 不会像对待中小学生一样在贩售的过程中对食品的把关那样严格。所以这也使得大学校园中的食品安全事件频发。因此, 高校的食堂管理人员需积极探索学校食品卫生管理新方法, 建立与国家法规制度相一致, 操作性强的规章制度体系, 如建立定期联席会议制度、员工岗位责任制度、食品卫生质量责任追溯与召回制度、学校食物中毒预警与应急处理制度等。并定期对相关工作人员进行培训, 其中包括 HACCP (危害分析和关键控制点) , 采购时挑选原材料的相关安全知识, 提高在操作过程中的安全防范意识等相关的培训。总之, 高校食堂只有建立食品安全制度, 才有可能将食品安全风险有效降低。33.对其他消费人群的食品安全知识普及。除在校学生外, 其他消费群体虽已经错过最佳普及年龄, 但是对他们的普及工作仍然不能忽视。在我国城市交通通信发达地区, 对食品安全知识掌握情况相对于农村偏远地区要好得多, 所以农村偏远地区的食品安全知识普及工作更加不容忽视。食品相关部门需要制定完善普及计划, 定期深入到农村偏远通讯不发达地区普及食品安全相关知识、相关法律, 对于常见的食品原料, 添加剂做系统的知识普及, 让消费者都能了解这些原料、添加剂等成分的危害性, 以防患于未然。(二) 加大食品监管部门执法力度1.强化食品监管部门执法人员理论知识。相关食品监督部门应加强理论学习, 强化食品成分安全知识的掌握, 定期组织学习和考试。除此之外, 对相关部门应加强食品添加剂标准修订工作与食品添加剂监督管理工作的沟通与衔接, 使食品添加剂监督管理部门充分理解食品添加剂使用规定的特殊性, 加速监管手段转变。42.明确责任, 避免重复监管;统一法律条款, 避免执法混乱。一方面, 政府要提高各部门相互协作的能力。要明确各部门的监管职责、监管内容和监管权限, 避免“重复监管”和“监管真空”;要提高部门间信息分享的能力, 打破部门间信息壁垒, 整合各环节的监管信息, 提高促进各部门相互协作的能力。另一方面, 政府要提高与其他共治主体沟通协商的能力, 激发其他共治主体的力量共同治理。消费者协会、行业协会等中间组织要积极发挥作用, 注重治理能力提升。明确划分职能范围, 进一步理顺并明确食品安全监管不同部门之间的职责。科学划定食品监管部门的监管范围和监管责任, 并使相关单位明确自身监管的范围和责任。在执法过程中, 法律法规不统一、不一致势必导致执法混乱, 执法效果大打折扣。所以在制定相关法律法规时, 应参照其他涉及到本领域的法律法规, 研究其是否会引起冲突, 形成一个标注的统一的量刑惩罚机制, 并明确责任机构, 这样才能有效地提升执行力。3.建立食品安全信用系统和奖励制度。避免食品安全管理中信息不对称情况的发生, 建立完整的食品安全信息公布平台并发布食品企业的征信记录, 定时向居民更新发布最新食品市场检查情况等, 还应建立起一套完善的食品包装标示体系。除此之外, 在报纸、报刊、电视媒体上定期报道播出我国现行的食品安全法律法规条款, 监管部门人员的执法程序和维权方法, 激发消费者维权积极性, 各地区严格按照相关文件精神执