国家治理视角下的财政法治与法治财政 刘骁男 中国财政科学研究院 摘 要： 财政和法治是国家治理的“一体两翼”。“财政法治”与“法治财政”的内涵和侧重点有所相同, 前者意指财政的法治化, 后者是财政法治在国家治理中的良好运行状态。财政和法治在起源、成型、演进的源流上具有密切关联。我国财政法治化过程面临着法治政府建设滞后、对纳税人重视不足、财税改革方式自身问题等障碍, 出路在于以法治财政为目标, 发挥好财政和法治在国家治理中的职能。关键词： 财政; 法治; 国家治理; 一、引言财政是国家治理的基础和重要支柱, 法治则是国家治理的基本方式, 二者是国家治理的“一体两翼”。实现国家治理现代化, 必须依赖财政以法治化的方式发挥职能作用。在财政定位空前提升、财政功能超越经济范畴束缚、财政学科谋求自我突破的今天, “跳出财政看财政”在财政问题研究中引入法治元素, 这既很必要、也很有可能。从词组形式上看, “财政”和“法治”可以结合为“财政法治”和“法治财政”, 不同的次序强调的重点也不相同:“财政法治”侧重于财政的法治化, 表现为完备的财政立法、有序的财政执法 (依法理财) , 是把财政活动纳入法治轨道的过程;而“法治财政”则是依法理财所遵循的目标, 侧重于对财政法治效果的描述, 是在国家治理的宏观维度下财政规范、健康运行的理想状态。与词组的区别相对应, 传统的法学和财政学研究也基本沿袭了类似的划分, 简言之, 法学主要研究“财政法治”, 而“法治财政”则事实上是财政学的研究对象。本文尝试从这两种研究视角出发, 着眼于融合二者差异、实现优势互补, 进而提出一些思考。二、对现有研究成果的梳理财政学和法学分属不同的学科。在预算法修订过程中, 财政学和法学两个领域的学者均进行了广泛、深入的讨论。但在预算法通过后, 囿于学科限制, 跨学科的研究讨论逐渐趋向平静。当前国内透过法学视角分析财政相关问题的研究, 多由法学学者进行, 切入点也各不相同, 简单概括如下。一是研究财政法的基本原则、本质等本体问题。熊伟认为, 财政法的基本原则是对财政行为具有一般指导意义和普遍约束力的基础性法律规范, 包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等 (2004) 。1崔巍和胡业勋认为, 政府财政的发展方向应该是民主财政、法治财政、人权财政, 蕴含着法定主义的本质属性 (2015) 。2二是研究财政宪法或财政权与宪法的关系。源于财政法治与民主宪政理念密不可分的渊源, 学术界从宪法视角分析财政法治, 已成为一种研究潮流。李龙、朱孔武认为, 财政立宪主义是国家和人民在公法上财产关系的理念与原则, 涉及赋税、财产征收以及预决算等一切财政行为。财政权问题是宪政产生的根本原因, 是宪法规范的重要内容 (2003) 。3朱大旗、胡明认为, 财政入宪是我国政治体制改革的突破口, 财政正义、财政民主、财政法定构成了财政入宪理念的基本维度。 (2013) 。4三是研究某一财政领域的法律问题。刘剑文认为, 加强财税法治建设是推进财税体制改革的一个突破口, 应当从摆正财税法的性质定位、调整立法主体的结构、加快立法或修法进度、理顺立法与改革的关系等角度切入, 达到财税法律体系完善、法治观念融贯、法权配置协调的“良法善治”目标 (2014) 。5另外有学者对预算法 (高培勇、马蔡琛, 2004) 、6税法 (李香菊, 2005) 7等领域的改革进行了研究。四是从国家治理的角度研究财税法的功能。丛中笑认为公共财政必须以法治国家作为基础, 法治财政是公共化、民主化、非营利化、运行机制规范化的财政 (2009) 。8肖京认为必须准确把握预算法的经济法和宪法双重属性, 两种属性统一于国家治理现代化进程当中 (2015) 。9陈龙认为要通过税收法定、预算法定、财政关系法定来实现国家治理现代化 (2015) 。10与国内研究方向的集聚性不同, 国外对财政法治的研究呈现出发散状态, 不仅关注财政法律制度本身, 同时还从政治、公共管理、社会、伦理等角度对纳税人权利、公民权、社会权、福利、绩效预算、纳税人服务实践等财政法治的相关问题进行研究。11通过梳理可以发现, 过去国内研究多立足财税法治的视角, 围绕财政入宪、预算法修订、税种立法等财税改革热点的研究多, 问题域仍处在国家财政权力的规范配置、公民财政相关权利的设定和保护、权力 (权利) 义务的关系与调整等法学研究的进路。而西方学者的研究视野和范围, 事实上已经超出了财政法治的局限, 目光更多投向财政法治所带来的人权保障、民主制度构建、政府行为的合理性和正当性、公共产品提供的效率等方面, 实质是在研究法治财政。近年来, 随着国家治理理念的提出, 法学和财政学者不约而同地将研究视角转向国家治理下的法治和财政, 这与国外的研究方向有并轨趋势。但当前更多的是研究财政和法治在国家治理中的地位、如何在国家治理中协调发挥作用等, 是一种诠释性、构造性的研究, 缺乏从财政和法治的理论牵连、功能互联、问题串联等角度的分析, 缺少系统的制度总结和深层次的理论阐释。三、财政、法治和国家治理的源流财政和法治在本质上相通、理念上相近。财政起源于对公共财产的分配;而法则是分配环境稳定性、分配程序正当性、分配结果公允性的保障, 是调和各种利益冲突的工具。现代财政理念和近代立宪法律思想相伴相生, 并与法律思潮的涌动同频跌宕。(一) 起源以神之名。国家产生于人类共同生存的需要, 是人们本能地为了结群对抗自然环境形成群居氏族, 并随生产力发展进一步担负管理复杂社会体系、公共安全防御等职能的必然结果。在原始社会和早起奴隶社会, 生产力十分低下, 自然环境恶劣, 人们不得不组成团体相互帮助来化解各类风险, 满足生存需要。人有男女老幼、病残康健之分, 生存环境也有丰欠顺逆之别, 起源时期的财政最初只是为了对公共财产进行集中、公平地分配, 以自发的制度来矫正、弥补自然状态下的不平等, 以此维系群体的完整存续。而分配的依据以及从事分配工作的人, 则是代表着当时公平正义来源的神灵和传递神谕的神职人员。12后者在掌握“财政权”的同时, 也当然地掌控着另外一把利器法。在运用法的裁判功能进行定纷止争的同时, 也使公共财产的分配更具有了合理性和权威性, 不至于因分配不公引发冲突而导致集体分裂, 为维护公共关系、促进集体生产、巩固社会和国家的成熟奠定了良好的秩序基础。(二) 成型为权利而斗争。现代意义上的财政和法治, 是资产阶级革命的产物。从英国 1215 年自由大宪章、1688 年光荣革命以及美国 17751783 年独立战争的历史看, 财政诞生之初, 制度初衷主要是抵制征税、限制王室财权等方面, 这种对财政权力加以约束的思想, 恰恰也孕育出以控权、分权为要义的宪法精神, 以此为逻辑起点, 由限制国家的财政权自然而然地衍生出对民众财产权的保护。私产、私法的概念从遥远的罗马法时代 (大约从公元前 7 世纪至公元 6 世纪) 苏醒, 伴随资本主义的兴起, 在欧洲大陆冲破了封建君主“君权神授”、“王权不受限制”的桎梏。财政学的“官房时代”所依赖的“秩序国家”也被“私有财产神圣不可侵犯”以及保护私人权利的私法自治原则摧垮, 财政学从王室统治国家的“官房”走出来, 向经济领域收敛, 成为国家干预经济的手段, “法治国家”成为新时代的特征。131804 年的法国民法典是民商事立法的经典。拿破仑曾说:“我一生四十次战争胜利的光荣, 被滑铁卢一战就抹去了, 但我有一件功绩是永垂不朽的, 这就是我的法典。”民法的重要价值可见一斑, 它既是市场经济的基本规则, 在法治理念上也影射了国家与市场主体尤其是个人的关系。民法确立了平等、自治、等价交换等市场规则, 建立在人格平等基础上, 抽象并抹杀了现实当中的不平等因素, 在尊重个人主体性、维护人的尊严和价值的同时, 也弱化了国家对个人的管理色彩和干预责任。沿着这条脉络向前追溯至罗马法, 私法人格的出现最初是伴随着财产归属于个体家庭、归属于家长与共有财产分裂的过程即财产的私有化而出现的。对个人而言, 财产是人格的必备因素, 决定了人格的存在和独立, 决定着人格自由的范围和程度。随着资产阶级的崛起, 人格具有了超脱的地位, 逐步与财产断开纠葛, 成为了法律上的自在范畴。这个过程, 恰是国家财政定位逐渐由国家积极干预经济社会发展之学向自由放任经济学的附庸蜕化收缩的过程。从人格与财产的法理逻辑出发, 市场经济建立在人格平等和财产权利神圣等私法自治规则基础上, 国家的职能被严格限定, 只需要提供市场运行的基本制度环境, 采取自由放任的政策, 保护好私人财产而不介入私人活动。于是, 政府“守夜人”的角色同时在法律和经济领域盛行, 国家与个人、国家与社会、国家与市场都按照这个准则运行。这当然迎合并促进了资本主义迅速自由扩张的经济需要, 并在理念上形成了经济领域的法治惯性, 使市场经济打上深刻的法治烙印。(三) 演进强国之道。国家治理涉及方方面面, 经济社会发展是其主要内容, 治理主要是要解决经济社会发展所面临的内部和外部、直接和间接的各种不确定性和风险。14在经历了资本主义几百年来经济发展由放任到垄断、由繁荣到危机、由复苏到停滞, 以及社会发展方面形影不离的贫富分化、失业动荡, 经济理论在残酷现实面前显得苍白而无力, 单纯将包括劳动力在内的一切社会资源要素化地纳入生产函数进行分析的做法, 已被历史证明不合时宜。于是便需要政府弥补市场失灵, 介入经济领域施加干预, “公共财政”理念也为这一过程提供了正当性和合理性依据。作为介入工具的法制, 可以提供形式便利, 充当政府财政政策等宏观调控活动的“手臂”。但市场失灵却无法直接为政府介入社会领域提供充足的正当理由。从法治角度看, 恰是自由放任的市场经济所带来社会关系“从身份到契约的运动”, 15个人化身为劳动力, 成为市场流动的生产要素, 以家庭为核心的人际关系网络逐渐弱化、淡化, 使传统熟人社会中家规、乡约、风俗等治理方式失效乃至解构, 取而代之的是以契约为中心的经济关系和以法治为中心的治理模式, 从而为政府以法治方式干预社会关系提供了可能性和接触窗口。16以社会利益为本位的劳动法、社会保障法、环境法等一系列社会法在自由资本主义走向没落时登上历史舞台。在法的权力 (权利) 配置与确认这一初始功能方面, 治理方式的改进更多是工具理性的表现, 背后暗含的是以财政为资源配置纽带的利益调整。无论是私人财产权与国家财政权边界的确定, 还是社会公共职能与国家职责的划分, 都是财政以法治方式所搭建起来的基本制度框架, 也是宪法关系和基本法律制度无法回避的重要内容。绝大多数国家的宪法都对财政关系作出明确规定, 通过规制以财政权力 (权利) 与义务为核心的财政关系, 实现对国家财政权和公民财产权、公共服务领域和私人自主领域、政府活动空间和市场自治领域的调整。更何况, 法治本身也可以看做政府提供的一种公共物品。通过上述源流分析可以得出结论, 国家治理中的各方主体 (政府、市场、社会、个人等) 处在一个富有弹性、此消彼长的紧张关系中, 作为配置、调节各方利益的枢纽, 财政的职能定位因应当时经济社会环境和法治等国家治理元素的实际需要而放缩。换句话说, 作为国家治理的基础和重要支柱, 财政服从服务于国家治理的目标大国治理需要大国财政。这对我国当前发挥财政的职能作用具有一定借鉴意义。四、财政法治的困境与出路长期以来, 财税体制改革被作为改革的突破口和先行军。而财税法的变革, 因其是各方利益聚集的枢纽, 改革较之于空洞的民主法治口号, 更偏向于低调务实, 而且容易达成共识, 故被有的学者称作“国家发展和社会进步的先声与推手”。我国的财政法治处于刚刚起步状态, 直接表现在诸多财税活动依据的法律屈指可数, 更多的是效力位阶较低的法规、规章乃至行政命令等。财政立法建设推进速度缓慢, 不仅仅由