基层群众自治实践与制度建设思考 以上海市 “三会制度 ”为例潘鸿雁 1摘要：制度建设和基层群众自治的实践活动是相辅相成，有机地统一于我国基层民主政治 建设的进程中。本文以上海市 “三会制度 ”为例，分析和探讨了基层群众自治实践与制度建 设的创新。评议会制度、协调会制度、听证会制度三会制度是上海市在探索基层群众自治制 度建设的实践中，逐渐形成与完善的，它有效地解决了居民区内的许多棘手的现实问题，是 上海市社区基层民主实践的一种创造，极大地丰富了全国基层群众的自治实践。 关键词：基层群众自治、制度建设、三会制度一、基层群众自治实践与制度建设的关系 基层群众自治就是城乡基层群众在中国共产党的领导下，依照国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众 性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制 度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对 干部的民主监督，主要包括农村村民自治、城市居民自治和企事业单位的民主管理等，其目 标就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。在我国，基层群众自治已在社会政治生活中占有重要地位。在当前社会分化和价值观开 放多元的时代，在众多意见不一致、利益不一致的人们中间，如何形成社会秩序，如何发现 有效的社会 “黏合剂 ”2，如何建立社会生活共同体 ?基层群众自治反映了一种社区建设理 念和治理理念的变化，而基层群众自治的一系列实践活动，为有效解决社会黏合、建立社会 生活共同体提供了思路。 “基层群众自治是一种低成本、高效益的大学校，人民群众在亲身 实践中学习民主、认知民主，民主意识得到不断唤醒，民主素质得到不断增强，民主能力得 到不断提升。川同时，社区和社会的归属感和认同感加强。基层群众自治制度的地位由此也 得到了前所未有的提升。党的十七大第一次将坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特 色社会主义政治发展道路的重要内容，与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和 政治协商制度、民族区域自治制度一并，成为当代中国的四大政治制度之一和社会主义民主 政治的四大支柱之一。在我国近 30年的基层民主实践中，基层群众自治的实践活动与制度建设的进程呈现出 这样的特点：当代中国基层群众自治的创新形式很多是由人民群众首先创制出来，产生较好 的效果后，得到当地党委政府的认可和支持，然后进行制度化、规范化、程序化、法律化， 在此基础上加以推广，从而在更大范围内更广的人民群众中产生良好的效应。 例如， 1980 年广西宜城以无记名投票的方式自发选举产生了中国大陆最早的村民自治组织村委会，推 动了中国村民自治的发展。此后， 1982年宪法明确了村委会的基层群众性自治组织的性质。 在接下来的实践中，村民代表会议和 “海选 ”等适应基层村民自治的创新形式，也得到了制1潘鸿雁 (1972一 )，女，安徽利辛人，社会学博士，中共上海市委党校社会学教研部副教授通讯方式：上海市虹漕南路 200 号上海市委党校 200233 手机： 13917040121 2郑杭生， 陌生人社会的裂痕黏合难题 ，人民网， 20099303郭秋琴， ，南方周末，2005-9-15 任中平， 四川省基层民主政治建设制度创新的实践与思考 ， 社会主义研究 ， 2007 4， p90-93 被评议的对象主要包括两大类：一类是公安、工商、税务、环卫、市容监管、房管、卫生等政府职能部 门的派出机构、工作人员及其工作、以及街道办事处 (镇政府 )、工作人员及其工作等：另一类是物业服务 企业、业主委员会等居民区组织、工作人员及其工作等。139老式里弄添置 1 0个健身器材，但却遭到一批居民反对。居民担心这会使小区空间更加狭窄， 器材发出的噪声还会影响休息。由此引发了 “如何从根本上代表群众切身利益 ?整合好各种 利益群体关系?”等新课题。党组织在实践“三个代表”中，及时发现被实践证明行之有效 的三会制度，总结、规范后积极推广，很快普及全区。在上海卢湾区四个街道的 81个居民 小区，凡与群众生活密切相关的大事小事，老百姓都拥有了充分的知情权、发言权和监督权。 “听证会 ”目的是让政府知道老百姓在想什幺 ?需要什么 ?也让老百姓知道政府要干什么 ? 怎么千 ?“协调会 ”旨在稳定社会大局，就地及时化解社区邻里，居民与企业或政府部门的 矛盾。 “评议会 ”建立起社会监督机制，对与老百姓生活密切的社区房管、工商、环卫等政 府基层办事机构的工作评头论足，促进改进工作作风和质量。三会制度是由居民民主选举出 一定数量的三会代表，直接代表群众切身利益和意愿，参与社区各项事务的决策、管理和监 督。随后，在实践活动的基础上，卢湾区及时进行了理论总结和提炼，进而上升为制度建设， 于 2001年出台了 关于建立三会制度的指导意见 ，由此推动了三会制度在全区的推广。由 各级党组织积极引导，组织推进的 “协调会 ”、 “听证会 ”和 “评议会 ”制度，把党代表广大 人民群众利益的种种举措落到了实处。之后，徐汇区等区、县也开始探索实行三会制度，各 个街道、镇的居委会相互交流召开三会的经验，取长补短，进一步推动了三会制度在全市的 实施和普及。 2006 年上海市民政局在总结试点单位成功经验的基础上，制定了 上海市居 民区评议会、协调会、听证会制度试行办法 ，强调实施三会制度的重要性；确立了沟通协 作、有序推进的指导原则；最主要的是，明确了分工职责：由区民政局作为牵头部门，加强 同各街道、镇及相关职能部门的沟通协作；居委会负责组织召集三会，各街道、镇积极支持 配合。这样，就明确了三会制度实施过程中的一些职责权限。同时，对三会制度的参加人员、 会议的主要内容及召开的基本程序做了初步的规定。这样，三会制度建设进入了上海市基层 群众自治制度建设的轨道。 2007年召开的中国共产党上海市第九次代表大会报告则把听证会、协调会等作为推进上海社会主义民主制度化、规范化和程序化，保证人民依法行使民主 权利的重要措施，为三会制度建设进一步深化和拓展指明了方向。 2008 年，徐汇区还制订 了 关于进一步完善评议会、协调会、听证会制度建设的指导性意见 ，使得三会制度更加 细致、规范、完善。如今， “有事情用三会 ”已成为上海市许多社区街道、居民群众和政府 部门的共识。由此可见，上海市关于三会的基层群众自治实践活动，在具体进程上，体现了先尝试、 探索，然后再规范、推广，由实践到制度；在活动领域上，体现了先点后面、由下到上。 (二 )社区建设与三会制度的主要议题和内容社区建设是一项全方位、整体性的综合系统工程，包涵了政治、经济、文化等方方面面， 其出发点和归宿是为社区居民提供丰富多彩的社区服务，不断满足他们的物质文化需要。因 此，吸引居民的参与、倾听他们的心声、反映他们的利益诉求、更好地满足他们的需求，就 成为三会制度的主要议题和内容。就评议会而言，其主要议题和内容包括：落实市、区有关工作精神、完成社区工作目标 和任务等方面的总体情况；履行职能、完成工作的情况；参与社区共建的情况；其他有关社 区建设专项任务的完成情况，如民政部门的社会救助、综合帮困在社区的执行情况等；居民 普遍反映比较突出的问题，如小区物业管理收费、维修基金的再筹集问题等。评议的方式分 为综合评议和专题评议，综合评议主要针对年度的工作情况，于每年年底前进行，每年至少 进行一次；专题评议视具体情况针对专题可不定期召开，专题会议的内容是单项的、具体的。 评议会的特点：是对政府相关部门的行为、居民区组织的行为及他们的工作绩效等，进行事 后评议。就协调会而言，其主要议题和内容涉及居民区成员共同利益的有关事项，其特点：是居民矛盾的自我解决。比如小区楼道环境整治、小区道路维修、小区停车紧张引发的矛盾冲突 等。协调会是由居委会牵头，会同有关职能部门，通过建立一定的协调机制来协调小区矛盾， 统一当事人意见分歧，把不安定因素消除在萌芽状态。而就听证会而言，其主要议题和内容是：政府有关部门、驻社区单位或社会组织在居民 区实施的涉及群众性、社会性、公益性的重要项目，比如政府实施的 “平改坡 ”工程、马桶 改造、老区基础设施改造等，或者是涉及居民群众切身利益的重大事项，如小区噪音、公共 设施维护、公共部位违章搭建、物业管理费调价等。其特点：是对政府行为或社区单位行为 的事前听证，听证会的结果作为政府或相关单位决策的依据。三会制度的议题和内容并不是截然独立、各自分割的，而是相互关联、相互影响的。如 对政府实施的社区项目，可先进行事前听证；在实施的过程中，如果引起矛盾和冲突，则需 要协调利益冲突；最后，对于项目实施的结果，可进行事后评议，督促改进。三会制度实旋 的最终结果，是通过沟通、协商，达成共识，促进小区的安定和谐。由此可见，三会制度的主要议题和内容与居民的利益息息相关，是对社区建设在居民区 贯彻落实情况的民主监督、民主管理，是居民自治形式和内容的扩展。评议会制度较好地体 现了民主监督，其实质是居民自治权的重要展示。民主监督的实现必须依赖一定的形式，如 我们所熟知的居务公开，而评议会应该是另外一种重要的形式。通过评议会制度，方面， 可以纠正物业服务企业、业委会等居民区组织的工作偏差、规范其运作、提高居民的参与意 识，真正体现出一种居民区内民主监督。另一方面，对政府职能派出机构及街道、镇进行评 议的 “民评官 ”机制，又可以推进政府职能和工作作风的转变。比如，评议小组在民主参与 中形成的评议意见及提出的整改表现，可作为街道办事处、镇政府及有关派出机构的主管部 门进行部门考核和有关干部奖惩任免的依据之一。倾听居民意见，接受民主监督，改进工作 作风，这就形成了一种事实监督的关系。居民本该享有对街道、镇等政府部门的监督权，后 者应该为居民自治服务。但在长期的实际中，监督与被监督却被弄颠倒了。 “民评官 评议 的内容虽然指向职能部门，但是涉及居民的切身利益， 民评官 的效果及其回应，改变了 居民对自己参与效果的预期和评估。 ”1这实际上是一种居民区内民主监督机制的外扩。而协调会制度则集中体现了民主协商的沟通理性。当前我国处于社会矛盾的多发期和易 激化期，信访事件剧增，一件极小的事情都可能引发大规模的群体性冲突，如贵州瓮安 “6 28” 事件等。采用多样化的解决方式，是完善矛盾协调机制，提高居民政治素质、文化素质和法 律意识的有效途径。协调会的最大特点是居委会有序引导，居民矛盾自我协商解决。这样， 基层矛盾不出社区就被化解。协调会制度提高了居民区内居民互相熟悉的程度和人际关系的 和谐度，减少家庭不合和邻里纠纷，改善社区道德风貌，增进社区认同。同时，它也是除信 访、法律之外的一条成本较低、简便易行的办法，起到了防微杜渐的作用。听证会的主要议题和内容涉及社区成员切身利益的近期建设规划项目及社区稳定的事 项等，政府相关部门或社区单位在决策前先征求居民的意见，对政府而言，可以少走弯路， 少增加不和谐；而对社区居民而言，则充分体现了民主管理，双方在沟通协商中达到一种结 果的共赢。(三 )基层群众自治创新与三会制度的意义三会制度有效地解决了居民区内的许多棘手的现实问题，是上海市基层群众自治的重要 创新形式，它的意义不言而喻。三会制度的创新表现为：1、提供了居民公共参与的平台，激发了参与热情。城市社区居民自治是社区居民依法 对社区公共事务和公益事业进行决策、管理和运作的过程。这种运作的过程就是社区居民参 与的过程。居民的主动参与既是社区居民自治的本质要求，也是社区自治发展的生命力。在1邓泉国， 中国城市社区居民自治 ，沈阳：辽宁人民出版社， 2004， P1