国外的相关理论和经验一、西方的相关理论（一）摘自法治政府的应有之义制约政府权力是国家治理的应有之义。自行政权产生以后,对于是否应当对其实施制约以及如何制约的问题便成了政治学和法学的重要内容。而最初公然将这种制约由“权力问题” 变成一个 “法律 问题”的, 则非柏拉图莫属。柏拉图认为:“如果一个国家的法律处于从属地位,没有 权威,我敢说,这个国家一定要覆灭;然而 ,我们认为一个国家的法律,如果在官吏之上,而这些官吏服从法律这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。 ”柏拉图的思想对他的学生亚里士多德影响极大,在柏拉图思想的基础上亚里士多德进一步揭示,法治的两个条件或标准是“已成立的法律获得普遍的服从 ,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。然而令人遗憾的是, 这种思想上的超前性并未自然带来国家治理方略和模式的实质性改变,因为在当时并不存在实现变革所必需的经济、政治和思想基础,相应地对行政权的控制和监督也就主要局限为理论层面的“ 法律问题 ”。只至近代资本主 义制度的建立,政府权力主要以行政权的形式从国家权力中分离出来,政府权力的制约才迎来切实可行的新时代。在制约政府权力的问题上,最引人注目的思想之一来自法国启蒙思想家孟德斯鸠,他说:一切有权力的人都容易滥用权力, 这 是万古不变的一条经验。有权 力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止从事物的性质来说, 要防止滥用权力, 就必 须以权力制约权力。凡是运用不科学、不规范、失去监督或监督失灵的公共权力, 都极容易偏离公共利益,导致腐败。要从源头上预防和治理腐败, 根本在于以权力监督和制约权力运行,从源头上防止和治理公共权力对人的腐蚀作用。纵观近代以来西方国家在政府权力制约方面的发展历程, 大致可以分为以下三个时期:1. 西方国家政府权力严格受控期西方资本主义国家大多在 20 世纪以前完成了各自的资产阶级革命, 在胜利之后不久, 与所奉行的自由资本主义相适应, 西方国家即明确提出了政府管理得越少越好的“消极行政” 理论 。并纷纷 主张“ 所有权力都必 须通过法律赋予, 否则行政机关不得享有和行使任何权力, 与此同时, 任何权力都必须通过法来制约和控制。 ”于是“ 依法行政 ”的原则应运而生。与此同时, 资产阶级思想家和法学家 们也清晰地意识到要确保“依法行政 ”原 则的真正实现, 就必 须以权力约束权力。在这种理念的指导下, 西方国家纷纷将立法权交给议会, 将司法权交给法院; 行政权的行使既要受到立法权的事先规范和控制, 又要受到司法权的事后审查 和监督。人们注意到这种严格控权的理念足足影响了西方世界 200 余年。2. 西方国家政府权力极力扩张期随着垄断资本主义时代的来临, 对“消极行政”理论和严格规范主义理论提出了挑战。垄断资本主义使西主国家在政治、经济、文化、社会等诸多领域发生着极其深刻的变化, 这种变化显然是不以人的意志为转移的, 特别是垄断经济、福利国家的出现, 要求政府全面和能动地介入经济和社会管理,“积 极行政” 、服务行政、 给付行政理论 随之产生。与此相适应,“依法行政 ”立法已不再局限于 议会的立法 , 而是扩大到了政府制定的法规和规章; 政府也不再仅仅拥 有行政执法权, 而且拥有了行政立法权和行政司法权裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷以及行政机关与公民、法人之间的行政纠纷的权力。西方国家行政权极力扩张的一大突出例证, 就是美国大量独立管制机构的兴起, 以及罗斯福新政之后联邦政府权力的扩张。3. 西方国家政府权力的扩张回调期20 世纪后半期以来, 随着行政权的急剧扩张, 不仅传统行政控权理论受到公开挑战, 而且公民的民主和自由也面临着现实的巨大威胁。西方越来越多的有识之士注意到, 如果一个公共行政制度只注重结果而不关心人权, 那么它就有可能导致独裁与压迫。美国率先一步于 1946 年颁布了联邦行政程序法, 随即 ,西方国家纷纷效仿, 开始对行政权加强控制:在立法上, 议会在委托政府立法时均规定明确的立法原则和立法范围, 政府越权立法可以撤销;在执法上, 通过制定行政程序法和建立行政公开、行政监察、行政监督、行政裁决和行政复议等制度来加强行政机关的自律、内部监督和公众监督; 在司法上 , 法院拥有对政府行为的违宪和违法审查权, 以及对政府与公民、法人之间的行政纠纷的最终裁决权。不过, 值得注意的是,西方国家政府权力在经历了一段时期的扩张以后,在人们理性的感召下已经和正在进行一些必要的回调,这种回调绝不是简单的回归,而是以和谐发展为价值取向而实行的扩权与控权有机统一的新机制及过程。( 二) 制约政府权力的主要模式经过几百年的积极探索, 西方国家在制约政府权力方面已经形成了一系列比较成熟的机制、原理和模式, 归纳起来, 其制约各国国家政府权力的基本模式主要有以下三种:一是以权力制约权力。权力制约权力是基于人们对人性恶的基本把握的理性选择, 因为人的理性时时提醒人们: 人在道德上是不完全可靠的。以权力制约权力的核心是分权, 在不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。这种职责或是专门的, 或兼职的; 或是检察的 , 或是作出处理决定的, 或兼而有之。以权力制约权力是通过两种方式实现的: 一种是由高级的权力监督低级的权力; 第二种是平行权力 层级之间的监督与制约。西方现代立宪政体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门, 并使各部门 之间的权力相互平衡和制约。洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等资产阶级思想家继承古代的分权制衡思想, 设计出适用于民主政体的有关机制。基本的做法是, 立法、行政、司法三权分立, 分别由不同的部门或不同的人去行使, 各部门之间权力大致平衡, 互相制约, 司法独立并具有某种形式的司法审查权力。当然, 在现实中, 三权是交织的, 但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。这一点与专制社会下的分权制约有些类似, 但二者的区别 是显然的。西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上, 并且强调最高权力的分立与相互制衡。二是以权利制约权力。权利制约权力的机制是民主社会所独有的一项治国战略。通常是指, 在充分理性把握权利与权力的关系的基础上, 恰如其分地配置权利, 在已给出的现实条件下使它能够起到相应的限制、阻遏权力之滥用的作用。几乎所有的西方国家都认同,权利对权力的制约至少要体现在两个层面, 即, 第一,强化公民的权 利, 例如财产权、人身自由权和隐私权等, 通过对公民权利的强化, 实际钳制了政府权力, 使之不能轻易逾越它的界限而侵入公民的权利领域。这样, 公民的权利对于政府滥用权力实际起着一种阻碍与制约的作用, 但是权利所起到的这种制约作用, 是一种消极的制约作用。也就是说, 在这里, 公民的权利作为一种标识, 提醒政府注意到不要逾越权力的法定界限。几乎所有的公民权利都具有这种消极的制约作用。第二, 强化公民权利的积极制约, 也就是 说, 当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时, 通过强化的某些公民权利可以保证公民作出一些积极的反抗, 迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。如公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利, 这种起诉权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。这些权利所发挥的作用显然不是被动的, 而是积极的,它对政府权利的制约可以积极促进政府权力的行使,尽可能走在一条公平正义的大道上。三是以道德制约权力。从表面上看, 道德对权力的制约显然属于“ 柔性” 制约 , 远不如法律、法 规所明确的权力或权利对权力的制约来得刚硬, 因为权力的相互制约实质是以一种刚性的力量去对付另一种刚性的力量, 正如美国联邦党人所认知的“ 野心必须 用野心来对抗” 。但法律本身也必 须合乎道德性, 规 定权力或权利的法的创制只有受到先进的道德价值观的指引, 才能 产生符合道德的“ 良法”, 才能拥有正义的基础, 才能 产生强大的力量。可见道德制 约权力虽属柔性制约, 但由于其具有认 同、支持、评价、导向等积极功能, 它能以一种预想性的力量去驯化一种刚性的力量, 它要求实施者具有足够的耐心, 春风化雨般的说服技术和以身作则的榜样作用, 最终自然能产生比刚性制约更好的社会和经济效果。道德制约权力的机制通常是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念, 帮助他们树立正确的权力观, 培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质, 使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑, 自觉地严格地要求自己, 把遵纪守法作为自己的道德义务, 把严格依法行政当作自己的本分。古往今来,人们一直认同和提倡通过学习和教育的方法培养统治者的良好品德和能力。在西方,最著名的倡导者要数柏拉图和亚里士多德。亚里士多德说:“在主奴关系的统治之外,另有一类自由人对自由人之间的统治,被统治者和统治者的出身相同。这类治理的方式就是我们所谓城邦政治家的治理体系(宪 政); 在这类体系中, 统治者就 须先行研习受命和服从的品德”, 很显然,在 亚氏看来,要让政府 权力得到公平、正义且有效的运行, 统治者需做好明哲、节 制、正义、勇毅四门功课, 而学习和教育是完成这四门功课的唯一明智的途径。