新时期推进基层依法行政的实践与思考9 乡镇人民政府作为国家政权体系中的最基层单位，面对着 8 亿多的农民群众，同人民群众接触最直接，联系最经常，是实践依法治国方略的最前沿阵地，推行依法行政的重要性和必要性不言而喻。近年，竹县县委、县政府高度重视基层依法行政工作，根据十六届三中全会精神和全面推进依法行政实施纲要的部署，对乡镇基层依法行政作了一些积极探索，并已初见成效：乡镇国家公职人员的法制意识明显增强，逐步由行政命令转向依法行政，由依“权”办事转向依“法”办事；“通不通三分钟，再不通龙卷风”的做法大为改观， “不给好处不办事，给了好处乱办事” 的现象也大为减少。一、依法行政上升为基层行政管理的热门关键词基层依法行政不仅要建立一种制度，形成岗位目标责任制，而且必须构建立市场经济形势下管理工作的良性配套运行机制。因此我们通过政府行为的规范化建设，力求把基层政权、村民自治组织、农村经济、社会治安、社会保障、移风易俗、计划生育、小城镇建设等工作，都纳入了法制化、规范化的轨道，使政府行为有了具体的“框框 ”和抓手，有效地促进了政府职能的转变。在管理方式上，适应了农民生产经营自主权不断扩大的需要，从过去的事无巨细、包揽一切的微观控制向议大事、抓全局的宏观管理转变；在服务方面，适应了农村日益增长的社会服务的需求，由过去的单纯管理向建立、健全农村社会化服务体系，并充分发挥组织协调作用的全面服务转变；在工作手段方面，适应了农村的各种经济组织逐步成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体的新情况，由过去单纯的行政手段向更多地或主要地运用经济、法律等多种手段转变；在对村级管理方面，适应了农村基层管理体制的变化，按照法律确立的乡镇政府与村委会的关系，由过去传统的领导指挥向依法指导帮助转变；在发展经济方面，适应了经济体制的转变，市场经济的要求，由过去的以行政命令统一服从为主向按市场经济规律办事为主转变；在政务管理方面，适应了基层干部群众民主与法制观念日益增强，国家民主与法制建设日趋完善的现实情况，由过去程度不同存在的随意行政，靠“土政策 ”发挥作用，向依法行政，民主监督转变。通过这些转变、使镇政府依法完备并较好地履行了执行、决策、管理、保障、监督、协调、指导、服务等职能，有力促进了全镇整体工作协调、持续、健康地发展，实际成效日益明显。一是党组织核心地位得到加强。乡镇工作头绪繁杂，过去由于种种因素，使得党委不得不过细、过多、过具体地抓事务，难以有充分的时间和精力调查研究、思考大事、研究思路，指导镇政府及各级组织开展工作，也难以集中精力抓好党的建设，既影响了决策水平，也弱化了统揽和指导全局工作的力度。通过加强规范化建设，理顺了党政群团组织、群众自治组织及经济组织之间的关系，明确了各自的职责、职能、职权及主要任务，促进了各级组织作用的充分发挥，使党委和各基层党支部从繁琐的事务堆中解脱了出，能够集中精力搞调研、出思路、抓党建，真正做到了“党要管党、党管干部、决策大事、统揽大局”。我镇邻城靠矿，区位优势独特，镇党委在发动、引导全镇大力发展市场经济的同时，重视抓好党的建设工作，每年都在排查分类的基础上，对个别差班子、弱班子、后进村实施帮促转化，利用镇党校开办党员轮训班、支部书记培训班、干部学理论研讨班，使全镇党员干部队伍的整体素质不断提高。全镇 78 个党支部中，一类支部达到 90以上，基本没有三类支部班子，作用发挥好的党员达到 9以上。自 1991 年以，镇党委连续年被评为济宁市、邹城市“模范基层党组织” 。二是政府职能得到充分发挥。通过加强乡镇政府规范化建设，镇政府的行政首长位置进一步确立。在党委的统一领导下，镇政府认真履行职责，积极实践“人民政府为人民” 的宗旨，认真办好造福于民的大事、实事、难事，在群众中树立了良好形象。市场经济体制的逐步建立和完善、解放了生产力，调动了广大农民发展经济奔小康的积极性，为满足广大农民走出家门，奔向市场，进入城镇，经商办厂的要求，镇政府狠抓了小城镇和矿驻地的开发建设，先后建成了两处农贸市场，完成了 2000 米中心大街、463 间旧房旧楼改建、28 幢二层以上新建楼房、3 千伏配变电站，以及路灯绿化带、人行道硬化等基础设施配套建设任务，为广大群众进城办二、三产业，开辟了更为广阔和优良的环境空间。近年，广大农民积极发展蔬菜生产，形成了规模种植的新格局。镇政府在对农民进行资金扶持、技术服务、信息沟通、联系销售的同时，从镇财政拨出 200 万元在镇驻地建起了占地 3 余亩，设施配套、功能齐全的蔬菜批发市场，及时解决了广大农民蔬菜销售的困难，广大农民乐在心里，夸在口上。许多人带上精选的上等蔬菜，到镇政府表示感谢，他们在感谢信中写道：“政府为俺们指富路、办实事、搞服务，想得周到，办得实在，俺们能致富，全靠好政府”。同时，镇政府在指导、支持、帮助村委会开展工作，充分发挥村委会的职能作用方面，也取得了明显成效，全镇 4 个村委会中有 40 个被评为市“村民自治示范村” 。三是管理水平得到提高。通过加强规范化建设，党委、政府与人大及部门、岗位之间的关系理顺，职责明确了，职能清晰了，有力地促进了各项工作的开展和质量水平的提高。计划生育、农民负担、财务管理是农村工作的热点、难点，也是容易引发干群摩擦，影响社会稳定的焦点。通过建立工作规范，全镇健全了“村民代表会议”、 “民主理财小组”及与之相配套的议事规则和制度，实行了“村务七公开”，使热点、难点问题得到有效解决。为减轻农民负担，镇政府坚持一手抓发展壮大集体经济，一手抓减负政策规定的落实，全镇有 6 个村创建成为“农民无负担村” ，其他各村的农民负担始终控制在以下。在完成国家粮食定购任务方面，镇政府严格遵规守范，自觉接受党委、人大和群众的监督，在积极引导干部群众正确处理利益关系的同时，据实征购，该兑现的钱物及时兑现，连续多年夺得济宁市、邹城市征购工作第一名。199 年夏粮入库完成后，曹庄村村民自发地骑车 20 多里，将写着“感谢党委政府及时兑现” 的镜匾送到了镇里。南屯村是我镇的富裕村，有的干部群众觉得村强民富，应该把村的办公设施进行改造，同时也有的群众提出了建村小学教学楼的建议。到底是先建村办公楼还是建教学楼，村委会召开村民代表会议，进行了讨论，根据多数人的意见，作出了先建教学楼的决定，受到了全村干部群众的一致赞成。自 1991 年以，全镇计划生育工作连续 6 年获得济宁市、邹城市一等奖；计划生育率、晚婚晚育率始终保持在 100，刑事案发案率始终控制在万分之一点二以内。通过规范化建设的实践，各级组织和广大基层干部的管理水平显著提高，社会风气更加纯正，全镇出现了“三多三少” 的可喜局面：即学政治、学英模、学科学技术和业务知识，积极上进的多了，不学无术，混日子的少了；扎实苦干，尽职尽责，积极工作，敬业爱岗的多了，不求有功，但求无过，满足于工作一般化的少了；依法办事按规范、程序工作的多了，以言代法，以权压下，盲目蛮干的少了。四是服务质量得到改进。各项工作规范的建立与实施，使政府的行政行为实现了由领导型、督促型向指导型、服务型的转变。在经济方面建立健全了农业机械、农副产品流通、畜牧饲养、村办企业、林果生产等八大服务中心；在农业生产上实现了作物布局、粮种调剂、生资供应、技术指导、机耕机肥、机播、机灌、防病治虫等八项统一服务，建起了商品粮、花生、棉花、大豆、蔬菜、香椿、林果、淡水养殖等九大专业生产基地和种、养、加工五大专业化示范服务基地，有力地促进了生产的发展。全镇工农业总产值、财政总收入、农民人均收入的增长幅度始终保持在2、27、20以上。五是工作效率得到提高。工作规范实施后，工作任务层层分解，指标量化到位、到人，长远有目标，近期有安排，人人有职责，推倭扯皮现象彻底杜绝，效率大大提高。如在接待群众信访方面，主办的积极办，协办的密切配合，使大量问题迎刃而解，信访明显减少，近三年没有出现一起信访案，基本实现“信访三无” 。镇机关各委办按照各自的规范，积极有效地开展工作，对党委、政府部署的任务雷厉风行，快节奏、高效率地去完成，彻底改变了过去那种“干工作靠派，抓落实靠催，有困难就躲，遇矛盾就上交” 的不良现象。在“吨粮镇 ”建设中，镇党委、政府计划三年达标，农业委员会的同志不等不靠，层层签订目标责任状，搞好全方位服务，提前一年实现了“吨粮镇 ”的目标。民政办公室充分发挥职能作用，积极主动地抓好社会保障事业建设，尽力为党和政府分忧，为百姓解愁。二、基层依法行政仍然存在诸多制约因素但是，政府违法行政的现象也时有发生，行政诉讼败诉率仍相当高，行政工作的内容和对象的广泛性与行 zd 定职权的有限性的矛盾相当突出。当前我国农村依法行政的制约因素剖析 要达到依法行政的要求，基层还存在思想、政治、经济等方面的制约因素。1、依法行政的思想基础不稳固，干部群众的思想素质不适应。我国是世界上实行封建制度时间最长的国家之一，封建人治思想的残余对农村社会政治生活的影响很深。 一是部分农村领导干部人治思想严重，法制观念淡薄。有的奉行权大于法，他们以言代法，以权压法，将权力凌驾于法律之上，以致一些地方出现“黑头”（国家法律）不如“红头 ”（地方政策） ， “红头”不如“ 白头”（领导批示意见） ， “白头 ”不如“口头”（领导指示）的怪现象，严格损害了法律的权威性，挫伤了政府职能部门依法行政的积极性。有的干部法制观念淡薄，他们置国家法律、法规于不顾，经常超越法律、法规的规范，滥施行政权力，干扰行政执法。有的领导特权思想严重，他们担心依法行政可能会削弱自己的权力，损害自身的既得利益，因此，思想上存有抵触情绪，成为依法行政的阻力。二是农民群众封建思想严重，法律意识不强。首先，迷信、崇尚权力的心理普遍存在。长期的封建人治社会和中央集权体制，使农民养成了被动接受统治的传统习惯，对政府具有很大的依附性。在一些农民心目中，权力的威严胜于法律，他们常把政府及其官员的一些违法侵权行为视为当然，逆顺受，不予抵制或不敢抵制，即便是自身的合法权益受到非法侵害时，也不敢“对簿公堂” ，寻求法律的保护， “一边倒”的情形从客观上助长了非法行政行为的扩张蔓延。其次，农民学法、用法的自觉性不高，法律素质偏低，有的农民认为，法律是国家和政府的事，与自己关系不大。他们既不关心国家的立法，也不主动学习出台的法律，尤其是欠发达地区的农民更不懂得运用法律保护自己的合法权益。加上一些基层组织，对农民的普法宣传教育缺乏应有的力度和广度，特别是少数对依法行政心存芥蒂的领导担心农民懂法会“影响 ”今后的工作，不敢大胆地宣传法律知识，从而使许多农民缺乏应有的法律知识。由于农民不懂得运用法律制约行政权力的扩张，维护自身合法权益，使行政权力失去群众的监督和法律制约。2、依法行政的政治基础不成熟，管理体制还有明显弊端。 一是集权制的弊端，使乡镇政府相对独立的行政主体地位难以确立。农村依法行政要求乡镇政府成为相对独立的行政主体。然而我国现行的行政体制仍然没有完全摆脱计划经济时代的模式，逐级集权制遗留的弊端，使我国乡镇政府目前还不可能真正成为推行依法行政的相对独立的行政主体。这在现实中，给依法行政带了很大困难。一方面，乡镇政府行政管理自主权严重不足，一些地方县政府对乡镇的领导仍采用强迫命令的方式，常使决策脱离乡镇执行所应具备的客观条，导致乡镇政府迫于完成上级交给的任务，而产生行政违法行为。另一方面，乡镇政府对上级政府具有从属性和依附性，无法抵制上级“创优评先，达标考核” 引发的一些不正之风，也无力抵制上级部门、领导延伸下的干扰公正执法的腐败行径和违法行为。 二是管理体制上条块分割，使乡镇机构责、权、利脱节，依法行政缺乏监督主体。据调查，县级有关部门设在乡镇的派出机构多达十几、二十个。这些“七站八所“ 人、财、物三权都在县直部门，乡镇管不了，上级主管部门又鞭长莫及。乡镇行政区域内的各项工作，由县里直接向乡镇布置，任务、职责由乡镇承担。而乡镇却无权过问县属部门的工作。如征管税收的执法主体