1宁波市实施农村法律顾问制度的实践与思考（律师管理处：王明珍、杨建龙）内容摘要 在全市农村实施农村法律顾问制度即“一村一法律顾问”制度，是宁波市司法局组织律师、基层法律工作者服务法治农村建设和社会主义新农村建设的一项创造性工作，得到了宁波市委、市政府的大力支持，自 2007 年 9 月实施至今，收到了较好的效果。本文通过对我市建立农村法律顾问制度的背景、实施过程中遇到的困难及解决方法、工作特点及取得实际效果的分析，对实施农村法律顾问制度的主要做法进行总结，并对今后工作提出思考，为各地进一步做好农村法律顾问工作提供借鉴。关键词 农村法律顾问 法治农村建设 新农村建设一、 建立农村法律顾问制度概述农村法律顾问制度，是指在各级党委、政府鼓励和引导下，法律服务机构和法律服务人员义务为社会主义新农村建设提供部分法律服务的一种制度。我市的这一制度，是在市司法局服务法治农村建设和社会主义新农村建设大背景下提出来的。2007 年初，宁波市委下发了关于加快发展现代农业扎实推进新农村建设的若干意见（甬党2007 1 号）文件，3 月 28 日宁波市委办公厅、市政府办公厅发文明确了职责分解，宁波市司法局承担着“制订建立农村法律顾问制度试行办法，鼓励支持一村一律师的法律咨询、法治帮扶机2制”任务。为贯彻落实市委、市政府的这一工作要求，市司法局通过调研、试点后，出台宁波市建立农村法律顾问制度实施意见 ，并于 2007 年 9 月起在全市推广实施。截止 2008 年 9 月，全市 2650个行政村已有 2328 个行政村建立了法律顾问，覆盖率达 87；全市 434 个社区已有 268 个社区建立了社区法律顾问，覆盖率达61。二、建立农村法律顾问制度中遇到的难题及解决的方法建立农村法律顾问制度，且要达到“一村一法律顾问”的目标，我们在实际工作中主要遇到了以下三个难题，并均得到了较好解决。难题一：农村数量多与法律服务资源少矛盾。我们在调查中发现，宁波市委、市政府两办文件要求实现“一村一律师”的提法难以实现，原因是宁波市农村数量大与律师人数少的矛盾突出。据调查统计，全市有行政村 2650 个，而当时律师事务所只有 81 家、律师 723 名，其中属县区管辖的律师事务所 41 家、律师 279 名。根据“一村一律师”的要求，县区的律师人均要承担近 10 个村的法律顾问。因此，我们认为光是律师一支队伍难担此任。解决方法：1、扩大法律服务人员队伍。提出了“农村法律顾问制度的实施主体是：全市范围内的执业律师、基层法律工作者。 ”这样，把我市 76 家基层法律服务所的 435 名基层法律工作者列入法律服务队伍，使我市的法律服务资源得到有效发挥的同时，也解决了法律服务资源不足问题。2、把“一村一律师”改为“一村一法律顾3问” 。因为能够担任法律顾问的只能是律师和基层法律工作者，不具有他人的可替代性，这样表述更加准确。难题二：农村法律服务需求量大与法律服务人员承担公益义务过多的矛盾。当前，我市律师、基层法律工作者承担着每年承办2900 件法律援助案件，承担参与各级政府信访接待和信访法律咨询及义务送法进社区、送法下乡村等公益活动。如果，在实施“一村一法律顾问”过程中，仍要求他们义务提供法律服务，其结果是，流于形式，难以坚持，更不会产生好的社会效果。解决方法：1、确定义务法律服务内容和形式。我们规定：“农村法律顾问工作是在各级党委、政府鼓励和引导下，法律服务机构和法律服务人员义务为社会主义新农村建设提供部分法律服务的一种制度。 ”据此，我们对义务服务的对象和内容作了例举式规定。义务服务对象为村民委员会、村经济合作社和经济困难的村民。义务服务的主要内容和形式是：提供法律咨询，进行释法解疑；开展法制宣传教育；帮助修订完善村规民约、合同、协议等；帮助困难群众依法获得法律援助；协助处理其他涉法事务。2、涉及有偿服务的，以合同形式另行约定。如遇到除上述五项义务服务以外的其他诉讼和非诉讼案件，可由聘用的行政村或村民与法律服务机构在平等自愿的原则下，另行签订有偿法律服务合同。3、政府予以补助。市政府规定，对市级重点扶持的 206 个经济欠发达的行政村，按每村3500 元标准给予补助，同时要求各县（市）区，对本级经济欠发达的行政村予以适当的经济补助。这种“政府出钱买部分服务，律师4和基层法律工作者出力尽部分义务，广大村（居）民免费获得部分法律服务”的做法，实际上是对法律援助形式的向下延伸，也是我市农村法律顾问工作能在短期内全面实施，并取得很好效果的一个重要原因。难题三：服务质量要求高与法律服务人员不熟悉农村工作的矛盾。实施“一村一法律顾问”制度，本是在政府倡导下的一件民心工程，也是发挥司法局职能作用一项重要工作。但是，当前农村各类矛盾较多，且很多矛盾是需要相关政策调整的，我们不少律师和基层法律工作者又不太熟悉农村工作。因此，要使该项工作达到政府满意、村民满意、自己满意并非易事，必需在熟悉农村情况和提高服务质量上下功夫。解决方法：1、用业务培训提高服务能力，利用继续教育时间，专门安排课程，就农村纠纷特点及处理纠纷的相关法律、法规和政策适用等内容进行辅导，并编篡了宁波市农村法律顾问工作手册 ，使广大法律服务人员熟悉农村情况及提高处理纠纷的能力。2、用制度保证服务质量。出台了宁波市农村法律顾问工作规程 ，该规程对担任农村法律顾问的法律服务机构和法律服务人员提出了具体的工作目标、任务、工作制度及考核与奖惩等内容，它是担任农村法律顾问工作时必须遵守的行为规范。 3、用竞争机制促进服务质量。出台了农村法律顾问工作考核办法 。该办法对考核对象、考核内容、考核的组织实施等作了具体规定。4、用团队服务提高服务质量。要求各级司法局和法律服务机构建立农村法律顾问工作业务指导小5组，其职责是：指导本地区、本机构的法律服务人员开展农村法律顾问工作；研究农村工作的法律、法规及政策；探讨和处置疑难、复杂案件。这些制度和规定，有效地保证了农村法律顾问的工作的服务质量。三、我市农村法律顾问制度的主要特点（一）制度创新。建立农村法律顾问制度即“一村一法律顾问”制度，是我市通过实践首先提出来的，是司法局组织法律服务人员服务社会主义新农村建设、服务“法治农村”的一个创举。这一制度被各级党委、政府以文件形式予以确认，并在全市范围内组织实施，其规模之大、覆盖面之广是前所未有的，在全国也是没有先例的。目前，全市已有 2328 个行政村建立了法律顾问，覆盖率达87，其中余姚市、镇海区、宁海县的农村法律顾问覆盖率达到100%；同时，这一制度又被推广到街道社区，市属“老三区”有268 个社区建立了社区法律顾问，覆盖率达 61，其中江东区、江北区的社区法律顾问覆盖率达到了 100%。（二）模式创新。建立农村法律顾问制度，采取“政府化钱买部分服务，律师和基层法律服务工作者出力尽部分义务，广大农（居）民免费获得部分法律服务”的模式，也是我市首创的，各级政府在推进农村法律顾问进程中，如此重视，并投入这么多资金也是前所未有的，在全国也是没有先例的。目前，全市除地处市区内的海曙、江东二个区外，全部落实了欠发达村法律顾问补助经费3000 元至 4000 元。鄞州区还印发了鄞州区农村法律顾问经费使6用管理暂行办法 ，规定“农村法律顾问经费补助对象和标准：列入区级重点扶持欠发达村每村 3500 元；其他村每村 2000 元” 。（三）方法创新。建立农村法律顾问制度，为达到一个行政村配备一名法律顾问的目标，采取“从实际出发，从效果出发，因地制宜，积极探索，不断创新，不断完善”的方法，扎实有效地推进了农村法律顾问工作的全面实施。各地在行政村分配上、法律顾问人员确定上、扩大服务内容上、保证服务质量上、完善服务制度上都有创新。如宁海县在法律顾问人员确定上，由各所按照有利于开展工作着手，采取 1 人固定到村、2 人包几个村、一个所包十几个或几十个村的等多种形式；余姚、慈溪、镇海为保证服务质量自行设计并印制了农村法律顾问工作联系本，建立法律顾问工作台帐制度和检查监督制度；北仑在服务范围上规定行政村在遇到集体经济项目招投标、集体资产转让或投资、集体资产的承包和租赁、征用土地补偿费的分配和使用、修订村民自治章程及村务管理规定和制度、重大民间纠纷及群体性信访事件、涉及村集体和村民利益的其他重大事项“七类事项”时，必须邀请法律顾问参加。四、农村法律顾问工作取得的主要成效经过半年多的实践，我市的农村法律顾问工作取得了初步成效。经 9 月份统计，全市律师和基层法律工作者在担任农村法律顾问和社区法律顾问中，共参与修订涉法文书 1330 件；处理群体纠纷 464件，涉及 3860 人；开展法制宣传 638 场次，20653 受到教育；参与调解纠纷 1148 件，涉及 2749 人；组织义务法律咨询 2560 场次，为712236 名村（居）民解答了咨询；承办法律援助案件 501 件， 1111人受到了法律援助；代理诉讼案件 631 件；协助处理其他涉法事务597 件。我市农村法律顾问工作情况，相继被全国、省、市有关媒体报道。（一）进一步促进了村级集体经济发展。法律顾问通过为农村产业结构调整、农产品流通、农业产业化经营、招商引资、农村集体资产保值增值、扶贫开发等现代农业发展提供服务，促进了农村经济组织依法生产、依法经营、依法管理，有效地推动村级经济又好又快发展。（二）进一步维护了农村社会稳定。围绕影响农村稳定的突出问题，通过法律顾问参与对土地承包经营、征地补偿、宅基地使用、土地流转、旧村改造等产生的矛盾纠纷提供法律咨询和调处，帮助化解群体性、复杂性、易激化的矛盾纠纷，引导农民以合法的方式和正常的途径表达利益诉求。（三）进一步推动农村民主法治建设。帮助完善村务公开和民主管理制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权；帮助完善村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程序和内容，推进村级的事务规范化管理，确保“四大民主”在农村得到落实；组织对村干部、农村各类经济组织管理人员和个体经营者法制宣传教育，帮助他们提高法律素质，引导他们依法办事，开展民主法治村创建活动。8（四）进一步保障困难村民合法权益的实现。充分发挥法律顾问在法律援助中的作用，推动法律援助向农村的延伸，使经济困难村民能及时得到法律援助，保障其合法权益得到实现。五、建立农村法律顾问制度的主要做法及体会（一）领导重视，政府倡导，是确保农村法律顾问工作顺利实施的关键。宁波市委、市政府把“制订建立农村法律顾问制度试行办法，鼓励支持一村一律师的法律咨询、法治帮扶机制”任务落实到我局后，局党委多次专题研究，分管局长带领职能处室到基层调研，广泛听取基层司法局、司法所工作人员,律师和基层法律工作者的意见。我市党、政领导对我局提出的建立“一村一法律顾问”的农村法律顾问制度给予了极大的关注和支持，在我局报送的宁波市建立法律顾问制度实施意见中，市委、市政府增加了“对列入市级重点扶持的欠发达村，由市扶贫办核实后从财政专项资金中按每村 3500 元标准给予核发补助法律顾问费。对经济欠发达的行政村，县（市） 、镇（乡）政府给予适当补助，确保农村法律顾问制度得到切实有效的运作并收到好的效果。 ”并把农村法律顾问制度实施情况列入市社会主义新农村建设、市扶贫工作考核的重要内容。市领导的高度重视，为我市各级司法行政机关组织实施该项工作提供了良好的环境和条件。（二）职责明确，责任落实，是全面实施农村法律顾问制度的重要保证。为确保农村法律顾问制度逐步有序推进，市委、市政府在实施意见中明确了各部门工作职能和责任：1、建立农村法律顾问9制度工作由各级政府牵头；2、建立农村法律顾问制度工作由各级司法行政机关组织实施，并要求不断完善农村法律顾问制度的工作机制，提高法律服务质量和效果；3、各级政府相关部门予以支持和配合，并要求各级政府及相关部门制订、落实相关的优惠政策，扶持农村法律顾问制度建立和发展，为律师、基层法律