论流通环节散装食品监管湖州市工商局 卢华 周志刚内容摘要：当前散装食品经营存在较多问题，但中华人民共和国食品安全法（以下简称食品安全法）未对散装食品作明确定义，且对散装食品的监管内容规定不多，诸多环节未做明确规定，而散装食品监管却是流通环节食品安全监管的薄弱环节，监管风险很大，因此有必要明晰流通环节散装食品的监管范围，对流通环节散装食品的监管作一探析。关键词：食品监管 散装食品 监管职责工商部门作为流通环节食品安全监管部门负责流通环节预包装食品和散装食品的监管，但食品安全法只对预包装食品作了明确定义,未对散装食品作出明文解释，仅在散装食品的储存和销售等方面做了简要规定，较多环节监管并无法律层面细化标准，如何对流通环节散装食品进行有效监管是监管人员面临的一大问题。因此本文拟围绕散装食品的概念、当前散装食品经营存在问题、散装食品如何进行监管等相关问题对流通环节散装食品监管作一探析。 一、散装食品的概念从广义上讲无预包装进行销售的食品都被称为散装食品，但笔者认为这不是法律意义上的散装食品概念。散装食品在食品安全法中没有一个明确的定义，但在 2003 年卫生部制定的 散装食品卫生管理规范第二条中有相应规定，商务部超市食品安全操作规范等规范性文件中也引用这一散装食品规定，即“散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等”。笔者认为，卫生部作为食品安全国家标准的制定者，其作出的散装食品定义具有权威性，可以作为散装食品认定的依据。另外，值得注意的是散装食品卫生管理规范并不适用于餐饮业。如何把握上述定义，笔者认为可以从三方面加以理解：第一，散装食品是经过生产加工的无预包装食品。食品安全法第四十一条第一款规定“食品经营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方式等内容。”散装食品卫生管理规范第三条第二款又规定“出厂的散装食品必须采用符合卫生标准要求的包装材料和容器进行密封包装，并在标签上标明以下内容：食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法、包装规格。同时应附有检验合格证明”。从以上规定可见，散装食品相对于预包装食品而言，是一种未预先定量包装或者制作在包装材料和容器中对外销售的食品，其工业化、标准化、包装化程度要低于预包装食品。预包装食品上市销售后不得拆封重新包装和散装销售，只能以出厂时包装的形态来销售，以其预先最小包装为销售单位。而对于散装食品，往往大包装销售，销售者整包购入后，可以拆分零卖，可以根据消费者需要的具体数量分拣、分割和另行简易包装（分装）销售。一般市场上销售的散装食品往往呈现裸装销售或经简易包装（分装）销售二种形态。第二，食用农产品不是散装食品。从散装食品卫生管理规范中散装食品定义以及食品安全法、散装食品卫生管理规范散装食品贮存、销售规范都可以得出这一结论，新鲜果蔬以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等食用农产品不是散装食品。第三，餐饮业制作食品不是散装食品。食品安全法第四十一条第一款规定“食品经营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方式等内容。”如散装食品包含餐饮业制作食品，那上述法条中还应添加餐饮服务这一经营者的内容，并且餐饮业制作的食品是无法确定保质期的，因此凉菜（又称冷菜、冷荤、熟食、卤味等）、盒饭等传统餐饮业加工食品应排除在散装食品的范畴之外。这一点从食品安全法第四十一条第二款规定“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容”也可以加以佐证，因为凉菜（又称冷菜、冷荤、熟食、卤味等）、盒饭等传统餐饮业加工食品难以附加上述标识，难以按要求提供食品合格证明，也就无法达到上述监管目标。同时，国务院办公厅关于印发食品安全整顿工作方案的通知（国办发2009 8 号）也将熟食卤味、盒饭、冷菜等高风险食品纳入餐饮消费环节整顿的范围，同样将此类食品排除在流通环节整顿的食品之外，由此可见散装食品并不包含餐饮业制作食品。综上所述，笔者认为工商部门可以从以上三点把握流通环节散装食品的范围，履行流通环节散装食品监管职责。二、散装食品经营存在的安全问题（一）经营卫生状况不佳。散装食品因其裸装或简易包装（分装）往往造成保质期短，易受污染，易变质。从目前情况来看，大中型食品商场（超市）等规模化经营的食品经营者经营场所和仓储条件件较好，有独立容器或独立货架存放散装食品，配备一定的防蝇防鼠防尘措施，在散装食品销售有一套预防散装食品二次污染的防护措施。但普通小食杂店和中小型食品批发户因为受条件和空间限制，仓储条件差，散装食品摆放杂乱，一般都随意将散装食品放在柜台上或未离地直接放置在某个角落，经营场所卫生条件较差，无照经营食品的经营者其卫生条件则更差。在销售散装食品时，大多普通小食杂店没有专门的贮存容器，直接裸装销售，食品防护随便用一般的塑料盖或膜直接覆盖于产品表面上，销售后也常不及时回盖。销售裸装食品时，一般未配备专用工具，并且部分销售人员无健康证明，极易造成污染。此外，散装食品拆包零售或者再次分装的销售形式，也存在二次污染、变质腐败的卫生安全隐患等。（二）进货查验执行不严。除大中型商场超市外，大多食品经营者进货查验意识不强，特别是在广大农村地区，相当多的散装食品为食品加工小作坊或厂家上门配送，供货商仅向食品经营者提供简单的进货单据和自制合格证明，有的甚至没有合格证明，提供票据也无供货商名称、地址，进货质量无法得到保证，也根本无法起到食品安全追溯作用。（三）食品信息标注不全。根据食品安全法规定，食品经营者贮存散装食品，应当在贮存位置标明食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方式等内容；销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容。食品安全法对贮存销售散装食品的要求要低于散装食品卫生管理规范，但当前流通环节散装食品在销售时往往采用拆大件散装类食品自行分装或者拆包后直接放置于简单容器裸装进行销售的形式，部分食品贮存容器外部只写明食品名称，没有生产日期、保质期、生产者名称等完整的食品信息。特别是包括商场超市在内部分食品经营者的包装（分装）的散装食品标签将规定要求标注的“生产日期”用“包装日期”或“ 打秤日期”代替。从所周知，食品没有准确的 “生产日期”，其标注的“保质期 ”就是形同虚设。残缺不全的食品身份信息给食品安全监管、消费纠纷处理等带来很大不便。（四）过期变质处置不力。经营者在日常食品经营中，检查下架过期变质食品的意识不强，销售过期变质食品现象时而发生。部分食品经营者特别农村小食杂店不注意妥善保存包含有生产日期等散装食品信息的产品合格证，产品合格证丢失后，经营者自身也无法查验确定销售的散装食品是否已经过期。散装食品销售过程中往往还存在拆包重新分装的现象，按规定应按原生产者的产品标识真实标注，必须标明食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法等，但当前部分散装食品往往将分装时间标注为生产日期，或者虚标生产日期，使得生产日期标注不实，使得食品标识上虽未过保质期，但事实上早已过保质期。此外，散装食品销售时往往并不是同一批次产品，在混装销售时，容易产生销售过期变质食品现象。最后，散装食品过期变质处理去向不明，也难以让消费者真正做到消费放心。三、流通环节散装食品监管的对策针对散装食品存在的食品安全问题，笔者认为可以从以下几方面采取措施，加强流通环节食品安全监管工作：（一）加强宣传培训，树立散装食品经营者食品安全第一责任人意识。针对食品经营者散装食品规范管理知识不足的现状，组织散装食品经营户开展食品安全法、散装食品卫生管理规范的培训学习，使经营者了解散装食品的经营风险，掌握当前散装食品的食品安全管理规范要求，树立食品经营第一责任人意识，从而自觉遵守散装食品经营规范，诚信经营散装食品。（二）加强制度规范，健全散装食品管理规范。针对当前流通环节散装食品监管规范不健全的现状，根据中华人民共和国食品安全法等法律法规，借鉴卫生部规范性文件散装食品卫生管理规范和商务部超市食品安全操作规范的规定及食品卫生监管的经验和做法，制订出台适合本地区的流通环节散装食品安全管理规范，统一散装食品监管标准，规范流通环节散装食品经营行为。并进一步加强行政指导，鼓励商场超市完善规范经营场所的设施和布局，健全散装食品标签标注管理，建立高于国家标准的散装食品管理规范，强化企业自律，提升企业形象。同时，建议国家工商总局尽快制定散装食品管理规章，为基层执法提供依据。（三）加强日常监管，规范散装食品经营行为。根据食品安全法规定，当前工商部门除要求经营者持合法证照经营散装食品行为之外，应依法做好做实以下散装食品监管工作：一是监督经营者履行进货查验义务。要求经营者在采购散装食品时，必须按法律要求索取供货者的许可证和食品合格的证明文件以及符合要求的进货凭证。二是监督经营者履行每年健康检查义务。要求散装食品经营者每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可从事食品经营行为，对患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等有碍食品安全的疾病的，不得从事散装食品销售。三是监督经营者规范散装食品储存方法。要求储存散装食品的位置显著位置标明散装食品的名称、生产日期、保质期、生产者名称及联系方式等内容，储存散装食品的位置要配备专用的销售工具，有防蝇、防尘等保洁卫生防护措施。四是监督经营者规范散装食品标签。食品经营者销售散装食品应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容，这是法律对散装食品的最低要求，如上述信息标注不完整，消费者就无法获知食品的质量状况，因此散装食品标签内容是工商部门日常监管的重点。针对当前散装食品标签不规范的现象，较为简便方法是将包括食品名称、配料表、生产日期、保质期、食品者和地址、保存条件等内容的厂家或食品加工作坊的产品合格证粘贴在销售容器或外包装显著位置，供查验。五是监督经营者强化保质期管理。监督经营者按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。（四）加强行政指导，提升商场超市经营水平。对于经营散装食品的商场超市可以参照卫生部散装食品卫生管理规范和商务部超市食品安全操作规范的相关规定，从八个方面加强行政指导，提升商场超市的经营水平。第一，经营者采购散装食品时，必须向制售者索取并核对生产者的食品生产许可证和食品检验合格证等材料，留存复印件备查。经营者应查验散装食品的标签内容是否清晰、完整，制售者必须如实提供。经营者应配备相应设备或工具，对购进的食品进行检验或送检。任何经营者不得经销未取得生产许可证的生产者生产的食品，以及无检验合格证明和标签内容不完整的散装食品。第二，经营者进货后，应按照所采购食品的保存条件的要求进行储存，防止二次污染。第三，经营者应按照生熟分开的原则设定散装食品销售区域。生熟食品销售地点应保持一定距离，不得在同一区域内销售，防止交叉污染。散装食品的销售区域应具有明显的区分或隔离标志并保持清洁，严禁放置废弃物处理设施和销售任何非食品物品，并根据所销售食品的需要，设置相应的温度调节、洗涤、消毒和存放设备设施。第四，经营者销售直接入口食品和不需清洗即可加工的散装食品，必须做到食品应由专人负责销售，并为消费者提供分拣及包装服务。销售人员必须持有有效健康证明，操作时须戴口罩、手套和帽子。销售的食品必须用防尘材料遮盖，设置隔离设施以确保食品不能被消费者直接触及，并设置禁止消费者触摸的标志。经营者应在盛放食品容器的显著位置或隔离设施上标示出食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法等内容;经营者具备符合卫生要求的洗涤、消毒、储存和温度调节等设施或设备