1我国发展循环经济的制约因素与战略举措刘 炜 1 陈景新 2摘要：虽然我国推广循环经济取得了一些成绩，但面临的形势依然严峻。这里深入分析制约我国循环经济发展的主要因素，提出我国发展循环经济的战略举措。关键词：循环经济 制约因素 战略举措循环经济是全面贯彻科学发展观，实现可持续发展的经济发展模式及消费模式，是一项复杂的系统工程，需要举国上下的协调一致，作为基本国策全面实施。我国建设社会主义市场经济的最大优势之一是体现国家宏观调控经济体制。在当前复杂艰巨的情势下推进循环经济，必须充分发挥这一优势。下面分析我国发展循环经济的制约因素，并提出推进我国循环经济发展的战略举措。1我国发展循环经济的制约因素1.1 发展循环经济的管理主体缺位从国外循环经济发展实践看，发展循环经济的主体包括政府、企业、社会团体和公众等，要明确界定各个主体的责任和义务，形成“政府主导、市场推进、法律规范、政策扶持、科技支撑、公众参与”的运行机制。发展循环经济需要政府各部门齐抓共管和组织协调，目前，我国改革和发展委员会主要从资源综合利用、提高资源利用效率入手发展循环经济，国家环保总局从清洁生产、环境保护的角度发展循环经济，而科技部则把重点放在了发展循环经济的技术支撑上面，没有专门的组织领导机构负责循环经济的全面发展，龙多四靠，主体缺位，界定模糊，导致有些职能没有管理主体来负责，有些职能多个部门交叉和重叠，各部门分工不明确，没有形成统一的组织管理，管理体制尚未理顺。1.2 废弃物循环利用产业属性界定模糊目前我国的废弃物回收再利用产业被看作是公益性行业。城市生活垃圾、工业垃圾、医疗垃圾、建筑垃圾分别由环卫部门、环保部门、卫生部门、城管部门分头负责管理，每个部门又有自己的收集和处理系统，这些部门既是垃圾治理监督管理部门，又是垃圾处理的具体实施单位，缺乏独立经营的积极性，限制了废弃物回收再利用产业的市场化。我国迄今为止还没有对废弃物回收再利用产业进行明确定位，也没有提出其发展途径：是单独作为一个产业发展还2是在原有产业内部建立分别对应的回收再利用体系。随着城市化进程的加快，废弃物趋于多样化、复杂化和混合化，多头管理已越来越难以适应新形势的要求 1。1.3 缺乏发展循环经济的全民意识我国社会各层面对于循环经济的概念、在现阶段我国发展循环经济的重要性和紧迫性认识不足，严重制约了循环经济的深入开展。政府层面，一些地方政府对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，缺乏全局观念和忧患意识，对循环经济的认识仅限于企业的清洁生产，不了解循环经济多层次多环节的特点，导致在实践中重经济增长，轻环境保护，片面追求政绩观；一些地方政府虽然认识到发展循环经济能够实现经济增长和节约资源、保护环境的双赢，但对于循环经济概念的理解有泛化和任意夸大其作用的倾向：一是武断地认为循环经济是一种最终实现“全新的封闭式的零排放的资源利用方式” ，它“可解决一切环境问题” ；二是错误地把循环经济等同于可持续发展的概念，外延无限扩大，任务不明确，实践无处着落，把中国资源环境和经济发展问题的复杂性简单化了。很多地方领导人还没有摆正眼前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系，成为制约循环经济工作开展的一大难题 2。企业层面，多数企业对清洁生产、节能降耗进行技术改造投资的积极性不高，目前清洁生产只在少数大企业中收到较明显的效果，还没有全面推广到企业的生产实践当中。社会公众对循环经济了解不够，大部分人不知道循环经济为何物，公众的参与意识不强，如：现在很多城市开始推行垃圾分类，但成效不显著。公众还没有意识到个人行为对整个社会发展的重要性，积极性不高，配合意愿不强。1.4 国家缺乏总体规划和实施举措发展循环经济是我国实现小康社会目标的战略选择，但目前在国家层面上，还没有形成指导循环经济发展的总体规划和具体实施举措，在区域循环经济的发展方面，更缺乏地方政府的总体规划和必要的宏观指导，这极大地制约了循环经济的全面推进。将循环经济的理念贯穿到规划纲要、各类专项规划、区域规划以及城市总体规划当中，各级政府部门分工明确，确保循环经济的组织实施落到实处，是目前急需解决的一大问题。31.5 科学的评价体系尚未建立我国自 1985 年建立 GDP 核算制度，1993 年正式成为国民经济统计的核心指标，成为宏观经济管理部门了解经济运行状况的重要手段，以及制定经济发展战略、中长期计划、年度计划和各种宏观经济政策的重要依据。但是，GDP无法反映社会成本，无法反映经济增长方式和为此付出的代价，无法反映经济增长的效率、效益和质量，无法反映社会财富的总积累，无法衡量社会分配和社会公正，相反却助长了一些部门和地区为追求 GDP 的高增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源的行为 3。目前国内外已经有不少关于可持续发展的评价指标体系和方法的研究，但还未发现一个公认的指标体系得到很好的应用。推进循环经济发展，必须改变经济发展水平的考核评价方式，建立起科学合理的评价体系，用来评价一个国家或城市的循环经济发展状况 4。1.6 缺乏适合循环经济发展的配套政策我国虽然出台了一些政策，但远不能适应循环经济的发展，现有政策体系的引导性不强，严重制约了循环经济的开展。主要表现在：第一、现有的市场制度不合理，企业积极性不高。在现有制度和价格体系下，由于自然资源相对廉价，环保的末端治理方式，企业考核指标片面强调产值和利润，以及缺乏成熟的、企业用得起的清洁生产和资源回收再利用技术等原因，大多数企业对清洁生产的热情不高。企业作为推进循环经济发展的重要成员，在推进循环经济建设事业中起着重要作用，充分调动企业的积极性是发展循环经济的前提。第二、规范制度缺乏，国家、企业、个人的责任和义务不明确。日本在建设循环型社会过程中，在促进建立循环型社会基本法和促进循环型社会基本计划指导下，国家各部门、地方政府、企业、非政府组织和国民等相关主体，根据各自的责任和义务，发挥各自应有的作用，互相协作、积极参加实现循环型社会的活动，官、产、民形成了良好的合作伙伴关系，共同推动国家制订的循环型社会基本计划目标的实现。而目前我国规范性制度极度欠缺，国家、企业、个人在发展循环经济当中的责任和义务不明确，严重制约了循环经济的开展。第三、缺乏激励制度，影响了循环经济的自发运行。在废旧资源回收和再生领域，由于再生资源的成本高于使用现成的资源，使再生资源的回收利用变得无力可图，如果没有政府政策上的支持，寸步难行。目前政府出台的激励政4策有限，不能从根本上影响再生资源市场的运营，严重影响了循环经济在市场条件下的自发运行 527-28。因此，从政策层面讲我国还没有形成与发展循环经济配套的政策体系。2 推进我国循环经济发展的战略举措针对我国发展循环经济的制约因素，为保证循环经济的顺利推进，我国现阶段应采取以下战略举措：2.1 举国上下建立健全统一的组织机构与管理体制相适应的组织机构载体可以保证政府各部门之间互相协调，各司其职，推动我国循环经济的发展。第一、在中央，应成立“国家循环经济发展委员会” ，作为协调组织机构，由总理或副总理任主任，国家发展和改革委员会主任任副主任，财政、科技、建设、法制、环保、农业等部门负责同志为成员。通过该委员会，加强对推进循环经济建设的领导，对重大事项进行综合决策、统一部署、统一协调，确保经济发展以区别于传统片面追求经济增长的方式运行。第二、在地方，县（市、区）级以上政府，应设立专门的循环经济管理机构，由专人负责，充实人员编制，增加工作经费预算。其主要职责是明确相关单位职责，建立有效的工作机制；协调地方各层面循环经济之间的规划和管理，对循环经济发展的各环节进行统一的、综合性的规划、规范、协调、组织和监管。2.2 确立静脉产业的产业地位在循环经济系统中，承担静脉过程的、对废弃物进行收集、分类、运输、分解，以及再资源化或最终废弃处置的产业部门统称为静脉产业。我国应积极发展静脉产业，确立其产业地位，制定专门的国家静脉产业发展总体规划和地方静脉产业发展规划，使动脉产业和静脉产业之间的物质流动趋向平衡，从根本上转变传统的经济增长方式。静脉产业化是解决我国固体废弃物问题的根本途径，不仅可以解决固体废弃物的回收再利用和处理处置问题，而且通过其与动脉产业的耦联，在整个社会范围内实现自然资源产品、再生资源循环的经济环路，实现整个经济社会的可持续发展。静脉产业是一项既有公益性，又有利益性的产业。在一般的市场条件下，静脉产业所产生的效益不能完全转化为企业的经济效益，因此企业本身“利润5最大化”的目标难以实现，致使产业的发展会出现困难。为了促进静脉产业的发展，政府需要将其视为“受保护产业”，通过经济手段，采用培育市场、建立废弃物处理生态园区等方式进行扶持，推动静脉产业的发展 6。2.3 完善法律、法规体系，提高社会参与意识要通过立法从国家层面给予循环经济应有的地位，将“循环经济”与“计划生育” 、 “科教兴国”一并作为国家的基本国策。循环经济只有通过法制建设与道德教育相结合，才能将其从一种发展理论变为一种大众都要遵守的行为规范。完善的循环经济法律制度是发展循环经济的基本依据和保障。我国应重新改造现有的资源环境法律体系，抓紧制定核心法律循环经济促进法 ，确立循环经济为基本国策的法律地位。根据这一基础性法规制定发展循环经济的专项法规，构建涉及生产、消费和资源循环利用等领域，包括基本法、综合法和专项法几个不同层次的循环经济法律法规体系，使我国循环经济发展有法可依，并与现有资源、环境法律相协调。此外，国际经验表明，发展循环经济的最主要障碍是观念和认识问题。建设节约型社会，需要全社会的参与，需要国民素质的整体提高。因此，必须大力开展循环经济的宣传教育，要求全社会所有成员从我做起，共同参与。发展循环经济是一项涉及各行各业、千家万户的事业，需要政府、企业和社会各界的共同努力。各地区、各部门应组织开展形式多样的宣传培训活动，普及循环经济知识，宣传典型案例，引导全社会树立科学发展观、建立起循环经济的发展理念。特别是要将循环经济理念和知识纳入基础教育内容，做到以教育影响学生、以学生影响家庭、以家庭影响社会，增强全社会的资源忧患意识和保护环境的责任意识，把发展循环经济变成全体公民的自觉行为 5105-106。2.4 从发展规划入手加强宏观导向在研究制定国民经济和社会发展总体规划、各类专项规划、区域规划以及城市规划和重大项目等各项工作中，要把发展循环经济放在重要位置。尽快推动国土综合规划工作，做好空间规划，选择合理的土地利用方式与交通模式，是宏观层面上的、带有根本性的资源节约手段，必须予以高度的重视。用循环经济理念指导区域发展，根据各个地区的自然资源禀赋和经济结构的特点，合理调整我国经济的区域布局，建构区域循环经济体系。要加强对发展循环经济的专题研究，加快节能、节水、资源综合利用、再生资源回收利用等专项规划的编制工作，提出发展目标、重点和政策措施 7。62.5 构建循环经济评价体系为了科学全面的评价我国综合发展水平，在各级政府部门树立全新的政绩观，提高企业、社会公众参与环境保护的意识，需要不断完善我国循环经济评价体系，形成良好的考核监督机制，推进循环经济的发展。具体讲：第一、在国家层面，要建立以绿色GDP为核心指标的国民经济核算体系。绿色GDP国民经济核算体系，即EDP。在现行的GDP 中对环境资源进行核算，从中扣除环境成本和对环境资源的保护费用，同时考虑外部影响，包括外部经济性和外部不经济性，以此来衡量扣除自然资源损失后的真正的国民财富。绿色GDP比较全面地体现了环境与经济综合核算的框架，它等于国内生产总值减去产品资本折旧、自然资源损耗、环境资源损耗之值，不仅有利于保护资源和环境，促进资源可持续利用和经济可持续发展，而且有利于加快经济增长方式的转变，提高经济效率，从而增进社会福利。同时，采用绿色GDP这一总量指标，有助于更实际地测算一国或地区经济的生产能力 8。第二、在企业层面，要突出核算企业自然环境成本，在提高