浅议 P2P 平台资金监管属地化问题 杜渝巧 重庆百君律师事务所 P2P 小额借贷是一种通过互联网将非常小额度的资金聚集起来借贷给有资金需求人群的一种商业模式, 是当前互联网金融 (ITFIN) 趋势下的一种产物。它的社会价值主要体现在满足个人资金需求、发展个人信用体系和提高社会闲散资金利用率三个方面。这种有效减少融资成本模式的出现为个人和小微企业融资带来了极大便利, 更是在“大众创业, 万众创新”与“互联网+”的大背景下促进了互联网金融这一新兴产业的发展。但是, 金融创新必然带来金融监管的新举措, P2P 平台如何能够合规化运营一直是 P2P 平台运营的核心问题之一, 解决好这一问题是对金融消费者利益的负责, 同时亦对保持整个互联网金融行业良好健康发展具有重要意义。在我国 P2P 平台自 2012 年面临井喷式发展以来, 行业经过几轮洗牌, 而监管标准也有最初的设定“红线”而后逐渐的具体化, 其中银监会、工信部、公安部、互联网办联合颁布网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法, 更是标志着 P2P 借贷平台的监管依据由“原则”时代进入“规则”时代。尽管网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法在效力级别上属于部门规章, 监管部门可以依据此采取的行政处罚措施非常有限, 而诸如“直接借贷”等概念的模糊规定更是让监管部门在面对万花筒般的交易模式的情况下难以适用。但作为监管部门对平台整改的唯一依据, 网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法颁布以来, 各地都对本地的 P2P 平台开展了排查与整治, 而在排查与整改之后, 各地将陆续出台本地的网贷监管细则。由于网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法中较多的原则性规定, 各地的网络借贷信息中介机构对于一些具体规则的细化引起了很大争议, 其中颇具争议的即为 P2P 平台资金存管属地化这一问题。网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法第二十八条规定:“第二十八条网络借贷信息中介机构应当实行自身资金与出借人和借款人资金的隔离管理, 并选择符合条件的银行业金融机构作为出借人与借款人的资金存管机构。”由此, 在部门规章层面, 五部委对于资金存管机构的限定为“符合条件的”, 这一模糊概念, 使得各地在进行地方性立法时有了很大的操作空间。上海市金融办在今年 6 月 1 日下发的上海市网络借贷信息中介机构业务管理实施办法 (征求意见稿) 让不少 P2P 公司老板成了热锅上的蚂蚁。主要就是因为, 其中规定在沪网贷机构取得备案登记后, 应当在 6 个月内, 选择在上海市设有经营实体且符合相关条件的商业银行进行客户资金存管。北京金融工作局发布的北京市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法 (试行) (征求意见稿) 中虽未对本地化进行明确规定, 但是其中规定网络借贷信息中介机构选择的平台必须“经本市监管部门认可”。但在 4 月份北京市的一次网贷行业会议上, 北京市金融工作局副巡视员沈鸿指出, 在京的网贷机构, 原则上只能选择北京本地银行或在北京设有分支机构的银行进行资金存管。由此, 北京的 P2P 平台监管部门对于平台资金存管本地化也提出了明确的原则性要求。而深圳市发布的深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法 (征求意见稿) 则直接要求 P2P 平台必须“与在深圳市行政辖区内设有分行以上 (含) 级别机构的商业银行达成资金存管安排。”由此, 在全国率先发布地方 P2P 平台监管征求意见稿的全部三省市均提出了存管本地化的要求。若上海、深圳两地资金存管属地化原则最终落实, 对已经上线资金存管平台和已签订存管协议但未上线存管的平台都将产生大小不等的影响。上海、深圳两地中, 在上海地区未有分行机构的银行与上海地区网贷平台完成系统上线或协议签订的多达上海为 36 家, 深圳为 37 家;沪、深两地受属地化影响的已上线资金存管平台多达 36 家, 受影响的签订协议平台达到 37 家, 合计受影响平台共73 家。笔者认为, 不宜对 P2P 平台资金监管进行属地化的限制。第一, 从网贷平台本身的运营与成本讲, 网贷平台在选择存管银行时, 会综合成本、用户体验、业务需求等多方面因素考虑, 能否满足业务需求是网贷平台选择存管银行的重要考虑因素。监管部门对网贷平台小额分散的定位和以技术手段驱动发展的要求, 让越来越多的网贷平台依托互联网以技术为核心开发资产端金融产品, 这些产品均是纯线上操作。另外, 某些产品须与合作机构或核心企业做系统的接口对接才能运行, 在这些科技化的金融产品的设计、运作过程中, 不同银行的理解和认知不一样, 银行也没有办法为对接的每家平台都量身定制个性化的产品。若要求属地银行存管, 资金存管工作的推进速度将大受影响。第二, 银行存管属地化有可能构成中华人民共和国反垄断法规定的行政垄断, 仅因相应银行未在当地设立相应机构而将银行存管排除在外有可能违反反垄断法的相关规定。第三, 有人认为, 银行存管本地化有利于形成监管闭环, 因此, 从这个角度进行资金存管是有必要的。但是随着大数据、区块链等技术的发展, 在这个层面其实完全可以通过大数据、协同监管、区块链等多种手段协同进行监管, 同样可以形成监管闭环。由此, 有学者提出, 不妨对 P2P 机构的银行存管施行名单制管理, 即银监会根据存管指引出台存管银行的具体细化标准, 主要对资金清算、账户管理、信息系统、内控与治理等方面进行把握。具体可以由各地银监根据细化的标准, 对属地存管银行资格进行初审, 确定名单报银监会, 由银监会终审并将名单在全国公布, 供网贷机构选择, 名单按年度或双年度进行动态评估, 保持名单的实时更替。笔者认为, 这种方式不失为一种有效举措, 根据银行的属地进行审核而非根据机构的属地进行审核, 在全国建立相应名单, 由此实现了监管效率和监管效果的统一。