论“船旗国中心主义”在国际海事管辖权中的偏移 摘要：船旗国在国际海事管辖权中一直占据着中心地位，但由于方便旗的泛滥和船旗国专属管辖权的弊端，船旗国管辖权的中心地位正在发生动摇。在船舶登记和管理方面，国际社会已经开始要求船旗国加强船舶的登记监管，强化船舶与船旗国之间的真实联系；在船舶污染防治方面，港口国和沿海国的防污管辖权出现了扩大化的趋势；在公海航行制度方面，船旗国对船舶的专属管辖权也开始出现更多的例外。船舶管辖权的让渡和例外是对船旗国管辖权的必要补充。关键字：船旗国管辖权；方便旗；船舶污染；公海自由在国际海事法中船旗国对其所属船舶的管辖权一直占据着中心地位，国家不仅可以自由地授予船舶国籍、对其所属的船舶进行登记管理、决定船舶的安全航行标准，而且船旗国在其所属船舶公海上或其他国家航行时，能在许多问题上对其所属船舶进行“长臂管辖”。自二战以后，随着方便旗的泛滥和海事活动的复杂性，“船旗国中心主义”在许多方面遭到了冲击，国际海事管辖权逐渐以船旗国为中心向其他相关国家和国际组织发生偏移。一、船旗国中心主义在登记管理上面临的冲击在国际法上船舶只有在一个国家进行登记才能进行航行，如果船舶未进行登记，船舶则难以进出相关国家的港口，甚至有被没收的危险。例如我国海上交通安全法第 5 条规定：“船舶必须持有船舶国籍证书或船舶执照。”在登记选择问题上，国家和船东对登记问题都有一定的选择权。在国际法上，如何制定本国的登记政策是各国的内部的主权事务，国际法一般不对各国的船舶登记法进行干预。1958 年日内瓦公海公约第 5 条第 1 款规定：“每个国家应确定对船舶给予其国籍、船舶在其领土内登记以及船舶悬挂本国旗帜的权利的条件。船舶具有被授权悬挂其旗帜的国家的国籍。国家和船舶之间必须具有真正的联系，特别是，一国必须对悬挂其国旗的船舶有效地行使行政、技术和社会问题上的管辖和控制。”联合国海洋法公约第 91 条也做了相同的规定。虽然该条确定了船舶与船旗国之间应该具有“真实联系”，但“真实联系”的标准却并没有确立。相关国家实践中也承认各国有权自行规定其登记标准，正如美国最高法院在 Lauritzen v.Larsen 一案的判决中指出：“每个国家都有权决定它授予商船国籍的条件，并借此获得相关的管辖权和承担相应的责任。”1过去本国船东必须在本国登记，如英国 1660 年航海法及 1894 年的商船法都有这样的要求，但这一情况随着 1989 年商船法的通过而得到了根本性改变，2我国对本国船东是否选择在中国进行登记同样没有强制性要求，船东一般都可以自由选择船旗国。（一）开放登记与封闭登记的分野由于国家采用何种登记制度是一国的内政，各国自行决定其登记条件，根据船舶登记要求的宽严程度不同可以分为“开放登记”（Open Registry）和“封闭登记”（Closed Registry）。“开放登记”又称方便旗制度（Flag of Convenience），实行“开放登记”的国家往往对申请登记的船舶及船东要求较为宽松，一般而言，“只要船舶符合这些开放登记国对船龄和技术标准的要求，任何人都可以在这些国家登记船舶”，3实行开放登记的国家有巴拿马、利比里亚等国。目前在巴拿马登记的船队已占世界商船总吨位的 20%，巴拿马是世界上最大的登记国，同时也是为国际海事组织支付财政预算最多的国家。4在巴拿马的登记制度中规定，5任何个人或公司不论其国籍如何，都可以在巴拿马进行船舶登记。不仅如此，法律对申请在巴拿马进行登记的船舶没有船型和吨位的限制，即使是对超过 20年船龄的船舶申请的临时登记，只要在临时登记后的 6 个月内接受检查即可。此外巴拿马还允许外国船舶进行双重登记，即使是在其他国家已经登记的船舶还可以在巴拿马进行再登记，但是想在巴拿马进行双重登记的船舶必须持有不少于 2 年的租约。“封闭登记”是指对登记船舶具有严格要求的登记制度，实行封闭登记的国家往往强调船舶与登记国之间具有“真实联系”才能进行登记，并且登记国对船舶船龄、船舶所有人国籍、船员国籍等方面都有严格的要求，大部分国家实行的是“封闭登记”制度。我国实行的也是“封闭登记”制度，中华人民共和国船舶登记条例第 2 条明确规定了这说明对申请在我国进行的登记的商船必须有资本要求，而且在雇佣船员方面我国也要求具有我国国籍的船舶一般应该雇佣中国籍船员。美国实行的也是封闭登记制度，甚至比中国更加严格，能在美国登记的船舶必须为美国国民或美国国民绝对控股的公司所有，在美国登记的渔船要求美国国民或满足条件的公司必须持有 75%以上的股份，并且该渔船必须在美国建造。6（二）方便旗盛行的原因和不利影响方便旗船籍产生于 20 世纪 20 年代，并在“二战”后得到迅速发展，成为国际海运业的一种潮流，据联合国贸易与发展会议在 2008 年的海事报告显示，目前有三分之一的船舶登记在方便旗国家，尤其是一些航运大国的船东更是倾向于在方便旗国家登记，例如希腊是世界控制船舶资本最多的国家，但有 68%的希腊船舶选择在外国登记。7方便旗盛行的原因在于：1.发展本国船队的需求。发展中国家船队在发展本国船队上一直处于劣势地位，发展中国家无法向发达国家那样给予本国船队以高额的船舶补贴以维持船舶运营，8而且发展中国家缺乏足够的资本和技术来扩建船队。实行方便旗制度能够吸引外国船东到本国注册，能够在无法投入船舶资本的同时快速建立自己的船队。2.扩大外汇收入的需求。许多实行方便旗的国家把船舶登记看做一种商业行为，并为此制定了较为宽松的船舶登记政策和优惠的税收政策吸引外国船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，扩大其外汇收入的来源，巴拿马、利比里亚都是如此。3.降低成本的需求。船东选择在方便旗国家进行登记能够大幅度降低运营成本，不仅方便旗国家税率较低，而且在方便旗国家对雇佣船员没有国籍限制，这样船东能够以较低的工资使用发展中国家的船员。登记在方便旗国的船舶在同等条件下与其他国家的船舶相比，成本优势极为明显，如果船舶选择在中国进行登记，除了要负担国内各类特殊税种，如城建税、教育附加费、车船使用税以外，所得税税率更高达 33%。而对于在境外经营的航运企业而言，例如在巴拿马注册一家公司其船舶悬挂巴拿马旗，只需每年缴纳 3000 美元的管理费用，香港航运业的利得税税率仅为 16.5%。境内的航运企业根本无法在平等的环境下与境外的企业进行公平的竞争。94.继续运行的需求。许多在方便旗国家登记的船东往往是为了规避本国严苛的法律经营限制，例如方便旗起始于美国的游轮经营者首先在“禁酒年代”使用巴拿马旗，随即出现了巴利洪登记制度（PanLiHon），即巴拿马、利比里亚和洪都拉斯的开放登记制度。10现在登记在方便旗国家的船舶许多都无法达到发达国家的安全运营标准，为了继续运营，船东也会选择在方便旗国家进行登记。方便旗的盛行也给航运秩序造成了许多不利影响：1.船员的权利无法得到保障。实行开放登记的国家往往没有成熟的劳动法律体系，一旦适用方便旗国家的法律解决争端，则会造成船员索赔的困难，而且在方便国家注册的船舶公司多为“单船公司”和“空壳公司”，造成船东违约时船员也无法正常索赔。2.船舶事故率高，航行安全没有保障。由于许多在方便旗登记的船舶往往是老旧的船舶，方便旗国家在对船舶技术状态和船员管理方面的监管并不严格，致使在方便旗国家登记的船舶事故率远高于其他国家。3.加剧船舶间的不平等竞争，扰乱正常的航运秩序。由于方便旗国家登记的船舶能够大幅度地减少税费和工资的开支，在同等条件下方便旗国登记的船舶其竞争优势极为明显，但是方便旗国是通过降低本国登记条件和牺牲税收收入为代价来吸引外国船东来本国登记的，如果各国竞相采用这种制度，会造成各国整体税收和法制环境的恶化，而且这也是一种变相的政府补贴行为。此外方便旗国运输的货源许多来源于发展中国家，某种程度上也阻碍了发展中国家船队的建设和发展。4.无法对船舶进行有效监管。由于方便旗国家与船舶之间并无“真实联系”，国家对船东资本、船舶的安全性能和船员的素质都不能进行有效的监管，造成了对方便旗船监管的真空。方便旗船真正船东一般只是将在方便船籍国设立的一个无资金信誉的“皮包公司”进行所有权登记，而其自己的资产却在国外登记，这为船东的违法经营和海上犯罪行为创造了条件。（三）船旗国中心主义在登记和管理方面的偏移事实上国际社会已经认识到方便旗所带来的问题，相关国际组织和国际公约对船旗国在登记和管理船舶方面的专属管辖权已经进行了相应的规制：1.强化船旗国的登记条件和监管标准。虽然联合国海洋法公约中要求船舶与船籍之间必须具有真实联系，但真实联系的标准却没有随之确立起来，这种状况在联合国船舶登记条件公约（简称登记公约）的通过得到了一定程度的改善，登记公约在 1986 年通过，首次确立了真实联系的标准。11登记公约中的第 8、9、10 条是整个公约的核心，它强调船旗国须在其法律和规章中，对悬挂其国旗的船舶的所有权、船员、和财务责任等方面强化管理，以落实“真实联系”的标准。虽然登记公约进一步细化了船舶登记的标准，但“该公约并不能让所有人满意。它是考虑了不同方便旗国家的条件后妥协的产物。一些人批评公约并没有改变船旗国的管辖权。而另一些人则将公约视为限制方便旗所带来的副作用的一个进步。”12遗憾的是，登记公约至今没有生效。2.强化港口国的控制权。在国际法上，不止是船旗国对船舶具有管辖权，港口国也能对进入本国港口的外国船舶行使一定的管辖权，“在国际法上公认的是，除了少数例外，一旦船舶进入港口，则不论船舶为何种种类都需要遵守沿海国关于雇佣的规定和进人内水时的相关许可程序。”131974 年国际海上人命安全公约已经授予港口国对进出其港口外国船舶有一定的检查权和非惩罚性的扣留权，一些国家和地区已经开始了强化港口国的监管标准的立法，例如在欧共体发布 93/75/EEC 指令要求进出欧共体港口的一些油船必须遵守最低标准，在英国，位于南安普顿的海事安全局每年会对进出英国港口的至少 25%以上的外国船舶检查其安全和防污证书。143.强化船员的福利保障和合格船员的标准。由于方便旗国无法为船员的权利提供完善的保障，也不能控制船舶雇佣不合格船员，国际社会有必要在船员雇佣方面进行新的统一。在 2006 年 2 月第 94 届国际劳工大会上，国际劳工组织通过了海事劳工公约，使全球海员劳动和社会保护有了新的国际标准，目前公约已经开放给各成员国签字。该公约涵盖了海员就业条件、上船工作最低要求、船上设施、海员社会保障等方面的内容，较为全面地规范了船员的权利和义务，尤其值得注意的是公约在两方面强化了执行标准：15第一是建立由成员国、船员代表和船东代表三方组成的委员会来监督公约的执行；第二是强化港口国的检查权，并禁止成员国照顾方便旗国家。