土地征收的基本理念与原则 - 农田水利 【摘 要】在规范土地征收权以保护行政相对方的土地所有权及其他 相关权益这一理念指导之下，现代各国土地征收制度一般都遵循下 以公共利益为目的、比例原则、合理补偿和正当法律程序等基本原 则。【关键字】土地征收 公共利益 比例原则 合理补偿 正当程序土地征收是行政征收的一种。依据我国宪法第十条第二 款和土地管理法第二条第四款的规定，土地征收是指国家为了 公共利益的需要，依据法律的规定，以强制方式把集体所有的土地 转化为国家所有，并给予集体土地所有权人合理补偿的行政行为。比较世界各国的土地征收制度，虽然在具体制度的设计上各 有特点，但都体现了这样一个核心理念：规范土地征收权以保护行 政相对人的土地所有权及其他相关权益。财产权是自由的基本要素， 财产权的宪法保障是建立法治、保障人权的基础，财产权的无偿剥 夺无异于剥夺人的自由。然而把财产权视为基本人权，在逻辑上并 不必然导致财产权不受限制的主张，自然法学派的主要代表洛克在 认定财产权为不可剥夺的自然权利时，仍然承认财产权的合理限度。 “即使信奉财产权的概念及其不可剥夺性的制度，也会出现必需限制 财产权的情形，因为市场失灵会阻碍社会福利目标的实现。 ”“从来没 有哪个制度否认政府的征收权，重要的是征收的法律限制。 ”政府的 土地征收权构成了对土地所有权的实质性制约，而对政府的土地征 收权的限制，反过来又是对土地所有权的法律保障。虽然从土地征收的效果来看，是对土地所有权的限制，但是从土地征收制度的形 成过程来看，土地征收制度是现代国家为了防止公共权力对其他形 态的土地所有权（尤其是私人土地所有权）的肆意侵害而设立的一 种保护制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正当法 律程序且在对相对人予以合理补偿的基础上进行，并且不得超过必 要的限度。在规范土地征收权以保护相对方的土地所有权及其他相 关权益这一理念指导之下，现代各国土地征收制度一般都遵循以下 四点基本原则。一 以公共利益为目的各国法律体系都体现了“财产权受法律保护” 的原则，而土地 征收权的核心在于不需要土地所有权人的同意即可强制取得土地所 有权及与土地所有权相关的其他权益，这两者互相冲突，公共利益 恰是平衡这对矛盾的支点。第一，公共利益关系到整个社会的稳定发展，也是诸多个人 的自我利益的集中体现，因而私人利益的行使需要符合共同利益。 土地所有权应该受到法律的保护，但土地所有权负有义务，土地所 有权的行使应该符合公共利益，土地征收就是土地所有权所负社会 义务的实现形式之一。公共利益因而成为土地被征收这一义务应否 履行、是否履行，以及如何履行的准绳，成为判断土地征收权是否 合宪是否被滥用的重要标准。第二，公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利 益的主体。为实现公共利益，政府可发动土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。土地征收是行政主体借助于公共权力以 民意为基础而实施的具体行政行为，民意就是公共利益的体现。第三，国家在进行土地征收的过程中所支付的土地征收补偿 金直接且全部来源于国民所缴纳的税款，因而所置换的财产必需是 服务于全体人民整体利益的财产或服务，即公共利益。第四，各国司法实践中基本上都把是否“以公共用途或公共利 益为目的”作为判断土地征收合法性的标准。德国在其联邦基本法 中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。 ” 美国联邦 宪法修正案第五条规定：“私有财产，非经法定程序，给予公平补 偿，不得收回公共使用。 ”日本国宪法第三章“ 国民之权利和义务” 第二十九条规定：“财产之所有权不得侵犯，财产之内容必须符合公 共福利，在公平补偿之下，为公共利益，得收用之。 ”我国台湾地区 的土地法规定， “因公共事业之需要或因实施特殊经济政策之目 的，方可强制取得私有土地。 ”把“ 公共利益”作为土地征收的目的， 不仅使土地征收权符合宪法得以成立，而且还成为评判一次具体的 土地征收行为是否合法的核心标准，以及防止土地征收权滥用的重 要措施。二 比例原则土地征收必须是为了公共利益目的，但符合公共利益并不意 味着土地征收行为是正当的。只有在所征收的土地相对公共利益目 标是必要且适当时，土地征收才具有正当性，如果征收的土地超过 了公共利益目标所必需的土地数量也构成滥用土地征收权。土地征收是对土地所有权的最严厉限制，为了防止土地征收权的滥用、保 障土地权利人权益，土地征收必须坚持比例原则，限制在尽可能少 的范围之内。比例原则贯彻的关键在于规范政府在征地过程中广泛 的自由裁量权。为此，比例原则的贯彻要求合理的征地补偿和公正 的征地程序，从而确保土地所有权与行政权的制衡，征收的土地与 所追求的公共利益目的相当，以限制征地自由裁量权的滥用。三 合理补偿土地征收以牺牲无责任的特定主体的合法权益来满足公共利 益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有权人的根本利益，体 现土地权利在不同主体之间的交换与土地收益的分配，征收土地的 过程实质上就是土地权利的转移过程，基于公平、正义原则，土地 权利的转移必然要从经济上得到逆向补偿，即对转移出去的土地权 利的补偿，必须对受损的特定主体以公平合理的补偿，政府无偿剥 夺公民财产是严重违宪的行为。 “合理补偿”是土地征收的核心和关键， 合理的补偿不仅仅是土地权利的实现，而且也有利于土地征收的顺 利进行。世界各国由于政治、经济、历史等具体国情的不同，坚持 的土地补偿理论不同，对土地征收补偿的标准、范围、额度的规定 也各不相同。土地补偿理论主要有即得权说、恩惠说、社会职务说、 公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。土地征收补偿原则 根据其补偿力度的不同基本上可以划分为完全补偿原则和部分补偿 原则。市场经济国家基于有限政府、财产权受法律保护和平等保护 等理念，一般都坚持完全补偿原则，以公正补偿来规范行政权的行使、保护土地所有者的权利。对土地的征收是土地所有权所负的社 会义务的实现，而对所征收土地的补偿既是土地所有权的实现形式 也是国家为实现公共利益实施征收行为所必须承担的一种法定义务。四 正当法律程序正当法律程序（due process of law ） ，亦称正当程序，最早起 源于英国的普通法，其思想可溯及到 1215 年制定的英国大宪章 。 后被美国联邦宪法所确认，在美国得到进一步发展。正当程序是英 美法中人权保障的根本原则，意味着在剥夺某种个人利益时必须保 障他享有被告知和陈诉自己意见并得到倾听的权利。正当程序原则 最基本的要求是：与程序的结果有利害关系或可能因该结果而蒙受 不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和 证据，以及反对对方提出之主张和证据的机会。经过 20 世纪七八十 年代的正当法律程序革命，正当程序的价值和意义已逐步超越英美 法系，影响到了大陆法系的法学和立法，并且为诸多国际立法所肯 定，从而具有一定的普适性。根据正当法律程序的一般要求，正当 的土地征收程序要求充分贯彻公开、公平与公正原则，充分听取土 地权益人的意见，土地权益人能够充分地参与到整个土地征收过程 并有效影响到土地征收决定的形成。整个土地征收程序应围绕着保 障权益人的申请权、参与权、知情权、听证权、申辩权、申请回避 权、监督权、行政救济权和司法救济权等程序性权利而展开。没有 正当的程序作保障，整个土地征收制度就可能失去其设立的价值，成为侵犯土地所有权的罪恶工具。正当的土地征收程序是土地征收 制度价值得以实现的物质载体。市场经济和法制较为完善的国家对 于土地征收，均规定了严格的征收程序。完整的土地征收程序一般 包括征收前的调查与申请和论证与审批和征收期间的听证与协议、 补偿与征收，以及征收过程的各项救济程序等。在土地征收制度中，保障相对方财产权是其核心。公共利益、 比例原则、合理补偿和正当法律程序是构成土地征收合法性的基础， 其存在目的就在于规范土地征收权，保护行政相对人的土地所有权 不受肆意侵害。参考文献1 美路易斯?亨金.郑戈等译.宪政与权利M.北京： 生活?读书?新知三联书店，19962张圳.土地征收中的国家赔偿责任问题研究J.武汉理 工大学学报（社会科学版） ，2001（2）3陈江龙等.国外土地征收的理论与启示.国土经济， 2002（2）4 日谷口安平.王亚新、刘荣军译.程序的正义与诉讼 （增补本） M.北京：中国政法大学，2002