我国政府投资范围的界定及方向调整我国政府投资范围的界定及方向调整摘要：本文首先通过简单的分析并运用具体的数据对我国政府的投资结构与成熟市场 经济国家的政府投资结构之间的比较来阐明有关我国的政府投资结构的偏差；然后，从共 性以及特性对我国政府投资的范围加以明确的界定（适应我国处于转轨时期的具体情况的 政府投资范围） ；最后，对我国政府投资的方向调整提出若干建议。 关键词：政府投资范围，界定，方向调整一， 引言 政府投资是政府实现其经济职能的重要手段之一，也是政府进行宏观经济调控的主要措施。 然而，关于政府投资应限定在那些领域，目前理论界尚认识不一。从世界各国的发展历程 来看，既有将政府投资严格限定在传统的公共领域的情况，也有将政府投资扩展到公共领 域以外的事例。 在政府投资的范围和领域问题上，各个国家的具体实践既体现了一定程度的共性，同时也 存在着较大的差异，这在成熟市场经济国家和转型国家之间表现得尤为明显。 二， 成熟市场经济国家政府投资结构与我国政府投资结构之比较 1 英国 在战后很长的一段时间内，英国历届政府都奉行凯恩斯主义，以政府投资为主体的公共支 出呈大幅增长的趋势，政府投资在 GDP 中的比重在 50 年代曾高达 40%以上，此后虽然下 降，但幅度不大。80 年代保守党执政以来，英国政府在许多领域进行了私有化改革，缩小 了政府的投资范围。从 90 年代英国经济发展的态势来看，改革的成果是较为显著的。表一 英国中央政府投资结构 国防及公共秩序安全 社会文教 经济建设 1995 33% 57% 10% 1996 33% 60% 7% 1997 33% 61% 6% 1998 33% 62% 5%2 美国 美国是市场经济高度发达的联邦制国家，政府基本上不实行宏观经济计划。从产品在消费 上的非排他性与竞争性出发，政府投资主要投向国防，教育，医疗卫生，基础设施与农业 等，但更多的集中于国防与行政管理，公路建设及初等教育等典型的公共产品上，对公共 产品特征不太明显的铁路，通讯，电力，供水等基础设施投资不多。近年来，由于种种原 因，在国防支出的比例小幅稳步下降的同时，美国政府对社会基础设施及科教文卫等领域 的投资日益重视。 表二 美国中央政府投资结构 国防及公共秩序安全 社会文教 经济建设 1995 41% 50% 9% 1996 40% 51% 9% 1997 40% 52% 8% 1998 39% 53% 8%3 韩国 韩国政府的投资主要集中于公路，铁路，邮电通讯及供水，供电等基础设施部门，政府承 担了大量的社会基础设施建设任务，同时积极创办国营企业进行开发，国营企业在公共部 门与非公共部门都占有十分重要的地位。同时，需要特别提及的是韩国的“国家投资基金”。 它是韩国政府为实现产业结构转变，扶植重工业的发展设立的专门基金，重点支援包括石 油，化工，钢铁，有色金属，机械，电子和造船业在内的产业。表三 韩国中央政府投资结构 国防及公共秩序安全 社会文教 经济建设 1995 37% 33% 30% 1996 36% 33% 31% 1997 34% 33% 33% 1998 - - -4 中国 我国目前把不同的投资项目分为公益性，基础性和竞争性项目三大类，公益性项目包括科 学，文化，教育，卫生，体育，环保，广播电视等设施，公检法等政权设施以及政府，社 会团体，国防建设。基础性项目包括农林牧渔水气象基础设施，能源，交通邮电通讯业， 地质普查和勘探业及一部分支柱产业的项目。竞争性项目包括工业（不含能源） ，建筑业， 商饮供销仓储业，房产公用服务咨询，金融保险和其他行业。 一般认为社会效益最高而经济效益最低的公益性投资是一般企业和居民无力承担的，这类 投资的建设效益为全社会共同享受，建设项目的资产也属公共所有，其投资职责天然地归 属于政府部门，与此相对的竞争性投资是为企业和居民提供私人物品，其投资效益具有明 显的排他性，往往是民间资本竟相进入的投资领域，而介于而者之间的基础性产业的投资 职能兼有盈利性和公益性双重特征。但是，并不能由此便简单地将竞争性投资和公益性投 资分别归属于企业和政府部门，并将基础性投资在企业和政府之间进行分配。原因是当前 对投资项目的分类方法过于笼统并存在一定的误区，如竞争性，基础性和公益性投资在理 论上并不是相对应的概念，这一分类既包含了竞争程度标准，也涉及到了产品的公共性标 准，存在着一定面积的交叉和冲突。 表四 中国中央政府投资结构 国防及公共秩序安全 社会文教 经济建设 1995 - - - 1996 12% 34% 54% 1997 12% 36% 52% 1998 12% 36% 52% 1999 11% 37% 52% （表中数据来源：国际货币基金组织政府财政统计年鉴1999；中国统计年鉴 2000） 从以上的简要分析以及所列数据中，我们可以很直观的看到：首先，各国的中央政府投资 是相对稳定的，各种投资所占的比例亦是相对稳定的；其次，经过比较，我们可以发现对 于象英国，美国等这些市场经济发展成熟的国家中，政府投资的主要部分在于国防及其社 会文教方面，而对于经济建设仅仅是相当小的一个比例，而在我国的政府投资中（从数据中可以看到） ，经济建设占了基本在 50%以上，这是一个相当大的比例；最后，通过对数 据的分析，我们可以看到，大多数的国家的中央政府投资中经济建设所占的比例是在渐渐 缩小。这表明各国都在积极调整政府的投资方向主要投向“市场失灵”的领域，如国防 等从而适应对政府职能的要求。经过这一简单的比较，我们可以看到我们同成熟市场 经济国家在政府投资结构方面进一步说，在政府职能方面还存在着很多的滞后于 我们经济实际发展的问题。 三， 我国政府投资范围的界定 一般情况下，对于成熟市场经济条件下的政府，其职能开始侧重于社会的稳定，收入分配 的公平等方面，相应地经济增长成为政府的次要目标，政府的财政开支，经济政策的实施 都体现着这一点。从而政府投资的目的从促进经济增长转变为促进社会安定和实现社会公 平。在经济成熟时期，适应经济发展需要的基础设施及支柱产业的发展已达到相当的高度， 使政府不再侧重于经济方面的投资，而是侧重于公共领域方面的投资，如安全，教育，卫 生等。 但是，我们还要考虑到我国的实际国情。我国是一个发展中国家，而且由于历史原因，经 济基础和技术水平落后，各地区经济发展十分不平衡。这又历史地赋予我国政府投资特殊 的“使命”政府除了在“市场失灵”的领域投资外，还需要在我国“瓶颈”制约严重的基础 产业加大投资。我们不象发达国家那样经历了漫长的工业化发展过程，基础设施和基础产 业的发展已有了相当的基础，不存在象发展中国家那样的结构性矛盾，从而政府投资在于 弥补“市场缺陷”；我国作为发展中国家，政府投资除了具有弥补一般“市场缺陷”的作用外， 还部分地充当着社会资本原始积累的角色。此外，我国当前正处于向市场经济体制转轨时 期，经济波动的出现不可避免，从而，政府投资还兼有调节社会总供需以及对国民经济进 行总调节的责任。美国著名的财政学家理查.A.穆斯格雷夫认为：市场经济条件下，在一个 国家经济增长和发展的初级阶段，公共部门投资（政府投资）在整个国民经济总投资中占 有很高的比重，以便为社会和经济发展进入“起飞”的中级阶段奠定基础。这无疑说明了我 国政府投资无论是在范围上还是在力度上都要超过西方发达国家。只有认识到这一点，才 能对我国的政府投资领域加以适当的界定。 根据我国国情，政府特别是中央政府投资的领域应包括：1， “市场失灵”的投资领域，包括 具有技术和自然垄断性质并且具有明显外部收益的社会基础设施和公用设施建设，以及需 要巨额投资并具有巨大风险的项目和产业，如环境保护及治理，教育，国防等。2，适于大 规模区域开发，少数需要巨额投资且建设周期长，收益低的基础产业项目，如基础原材料， 能源，农业，以及新兴产业，重要科技攻关和推广运用项目的建设。3，为加快落后地区经 济发展，提高那里人民的生活水平而对落后地区的建设进行的扶持和支援。总之，现阶段 以及今后一段时期，政府投资的范围主要集中在社会基础设施，公用事业，部分重大基础 工业项目以及国防，航天和高新技术产业开发投资方面；少数涉及生产力布局和区域开发 的重大项目，需要巨额投资，具有巨大风险的重大基础基础产业项目。 但是，正如前文中所提到的，我国当前对投资项目的分类方法过于笼统并存在一定的误区， 存在着一定面积的交叉和冲突。这就要求我们对其进行细分，从而促进政府投资职能的进 一步转换。 （一）对于准竞争性的公益项目 公益性项目中，国防，行政外交和公检法司等领域的投资无疑是非竞争性的，应继续维持 政府投资兴办，而科教文卫，环保和广电等领域的投资则是有竞争性的，应逐步推向市场， 比如教育，基础教育是公益性的，政府必须负担其投资责任，而成人教育，高等教育就可 以是竞争性的，可以由民间资本进入，就无须政府投资包办，应将其推向市场。 （二）对于准竞争性的基础项目如能源和基本原材料工业基本上可以视为盈利性行业，今后应推向市场，最终达到自负盈 亏。今后，对于盈利性基础工业的投资主体应从政府为主转变为以大型企业或企业集团为 主。国家对于这种竞争性的基础项目可以采取 BOT 方式或政府控股或参股的方式进行投资。 当然，对于一般道路（桥梁） ，大型防洪水利设施和落后地区经济开发，其投资主体仍是政 府，但政府也应从这类项目的具体实施中退出，项目一旦确定，可以委托给投资公司代理 政府作为法人实体来负责实施，政府则根据法规和委托协议对投资公司和项目法人就项目 实施情况及结果予以监督。四，我国政府投资方向的调整1， 无论是从效率还是公平的角度出发，政府从营利性的投资领域退出都是毋庸置疑的。 这既是培育自由市场的必要前提，对缓解政府财政压力与结构性产业矛盾也具有重要意义。 政府退出营利性的投资领域，首先是政府的增量投资不要再投向高度竞争性行业，其次是 将沉淀在这些领域的大量存量投资撤出来。 2， 优先考虑非营利性的基础性项目和公益性项目的投资。诸如：基础教育，基础性及公 益性科学研究，国防建设，环境保护等；这些领域的投资是政府应优先考虑的。此外，即 使有些看来是非竞争性的或竞争性不强的基础性项目也可能是营利性的。事实上，无论是 在强调自由企业制度的美国，还是在国有经济占较大比重的法国，基础部门中非国有经济 都占有很大的比例，这说明在自然垄断部门中，只要政府规管得当，无论是通过国有企业 还是非国有企业投资，都可以实现经济效率。比如在世界银行的 19741992 年援助的基础 性设施项目中，平均收益率达 17%，高速公路项目收益率更高达 29%。对于此类项目，也 应该对民间资本开放。 3， 加大高新技术产业投资的力度。高新技术产业虽然也属于竞争性的和营利性的，但一 项技术从提出设想到变成可以被消费者接受的产品，从而能大规模，市场化生产，需要一 个较长时期。在此期间，只有投入，没有收益，且高新技术产业项目的成功率很低，风险 很大。但是，加大对高新技术产业的投资并不一定要由政府来直接投资，更不一定由国有 经济来经营。政府可以通过发展资本市场，提供投资补贴或投资担保等方式，消除私营部 门资金进入的障碍。也就是主要通过一些政策上的适当倾斜来促进高新技术的发展。 4， 规范地方政府投资行为，合理界定中央政府和地方政府之间的投资范围。地方政府作 为独立利益主体地位的确定，使它也成为投资主体。这就同样要求地方政府不仅停止向其 所辖区域内的竞争性的和营利性的领域投资，而且要将沉淀在其所管辖的属于该领域的国 有企业中的国有资本收回来。同时加大必须由地方政府投资的项目的投资力度，改变这些 领域投资供给长期不足的状况。 就整个国家来说，明确了哪些领域必须由政府进行投资以后，还必须明确中央政府和地方 政府各自的投资范围。大体上说，在前述的属于政府投资的领域中，中央政府应该承担能 够使全国受益的重大公益性的项目和非营利性基础设施项目，以及部分影响全局的营利性 基础设施项