上海市“ 双增双减 政策的评价及扬长补短策略 Ev a l u a t i o n o f S h a n g h a i c i t y” d o u b l e i n c r e a s e d o u b l e r e d uc t i o n ” p o l i c y a n d o p t i mi z a t i o n s t r a t e g y 师鸽 S h i G e 黄建云 Hu a n g J i a n y u n 擅要 ： “ 双增双减”政策自2 0 0 3 年实施以来已有 l 0 余载， 这一政策对上海市的规划与发展带来了重大的影响：在打造 宜居城市、 优化城市布局、 减缓土地沉降等方面贡献显著， 但 同时也带来了限制容积率、 助推高房价、 降低土地集约利用等 城市问题。本文归纳了该政策提 出1 0年以来对上海造成的 8 项利弊 不 同的影响 并提 出了 6条“ 双增 双减 ” 政策的扬长补短 策略。 关奠调 ： 上海市 “ 双增双减”土地利用 一 。 双增双蠢。 政策的由来及背景 2 0世纪 9 0年代 ， 上海市城市建设和旧区改造进程前所未 有的加快， 城市面貌得到显著改善， 城市问题也随之而来。截 止至 2 0 0 2年底上海共建成 4 9 1 6幢高层建筑， 1 8层以上高 层建筑达 2 8 0 0幢 】 ， 过多高层建筑与过高的容积率使得中心 城区绿化不足， 交通拥堵、 宜居程度降低 ， 土地沉降严重 适逢 2 0 0 2年底上海市获得 2 0 1 0年世博会举办权， 修改 上海市规 划条例 ( 颁布于 1 9 9 5年) 成为必然。 2 O O 3年 1 0月， 上海市第五次规划工作会议 明确提出“ 双 增双减” 政策 ， 即“ 增加公共绿地 ， 增加公共活动空间， 减少容 积率 ， 减少建筑总量” 。 标志着上海市城市规划与土地利用开 始向着可持续发展方向转型。该政策的提出旨在“ 遏制城市过 快增长。 防止建筑无序布局” 。 2 0 1 1 年 1月 1日 上海市城 乡规划条例 颁布实施 ， 进一 步强调“ 中心城规划的制定和实施， 要注重增加公共绿地和公 共空间， 控制建筑总量和高层建筑” 。 2 0 1 2年 9月。上海市规划国土资源局召开中心城区规划 土地局局长座谈会 ， 将“ 双增双减” 政策作为上海市必须长期 坚持的战略方针。 “ 双增双减” 政策一直在上海市的规划与发展中， 扮演者重要 的角色。它是实现上海“ 有机疏散” 、 “ 以人为本” 、 “ 生态优先” 、 “ 睿 智增长” 规划理念的重要途径之一。 本文将从利弊两方面阐述“ 双 增双减” 政策对上海市产生的影响， 并尝试提出与之相关的扬长 补短策略。 二 。 双增双 。 政策之利 “ 双增双减” 政策产生的积极影响主要表现在以下四个方面： 1 增加公共绿地和活动空间， 改善城市景观， 缓解城市热 岛效应 ， 创造宜居的城市生活环境 2 控制中心城区人 口密度 ， 避免人 口继续涌向中心城区， 缓解中心城区交通压力 3 控制超高层建筑建造 ， 缓解上海土地沉降问题 4 优化城市空间布局及产业调整， 促成多核城市 3 9 3 8 3 7 3 6 3 5 3 4 图 1上 海市历年绿化覆盖 表 1园林城市基本指标袁 - 绿化覆盖率 环境 l “ 双增双减” 政策要求中心城区“ 增加公共绿地。 增 加公共活动空间， 减少容积率 ， 减少建筑总量” ， 这很大程度上 体现了规划单位对上海市宜居程度的重视。 绿化覆盖率是评价宜居城市的重要指标之一，城市绿化能 够较好的缓解城市热岛效应， 提高城市生态环境， 促进城市的低 碳。上海城市绿化率在近几年来持续增长( 图 1 ) ， 截止至 2 0 1 1 年， 上海城市绿化覆盖率提升至 3 8 2 2 ， 人均公共绿地面积达 到 1 3 m ， 其程度已经远超国家园林城市的基本指标( 表 1 ) 。 2 0 1 0年上海世博会提出的口号是“ 城市 ， 让生活更美好” ， 在城市中设立供人们休憩或游玩的公共空间能够为城市中的 各个建筑营造有机的联系， 提升城市环境品质 。自2 0 0 3年 “ 双增双减” 政策提出， 尤其是 2 0 1 0年世博会之后 ， 城市公共 活动空间的建设与强调已经在 了上海诸多大型开发项 目中有 所体现， 如南京东路、 上海外滩等的改造项目。在上海外滩的 改造中，城市活动公共比原来增加了 4 0 ，亲水平台增宽了 1 3 绿化面积达到 2 3 3万 m ， 这无疑能够极大的提升城市环 境品质( 图 2) 。 超高层建筑对城市通风、 日照与景观的遮挡作用都十分明 一9 一 图2 2 0 0 5年( 左) 与2 0 1 0 年( 右) 上海外滩景观对比 显，直接关系到城市生 态环境、天际线以及宜 居度。对建筑容积率的 控制，能够直接限制建 筑的高度，使得在城市 中生活 的人们无论在街 道中行走还是在建筑中 休憩都能够获得更加优 质的人居环境。 城市郊区 _中， 城区 1 9 7 9 年2 01 o - f - 图 3上海市中心城区住宅面积变化 根据 “ 双增双减”政策执行力情况评估研究所示， 在 2 0 0 4年一年中，上海市规划单位妥善处理了3 7 6个手续基本 具备 、 容积率超标历史遗留项 目， 建筑总量减少 4 0 5 4万 mz ， 降幅达 1 6 8 。对 2 0 0 3年 1 2月 1曰以后审批的建设项目审 批严格执行“ 双增双减” 政策规定， 同比原技术规定， 建筑总量 下降约 4 0 科 。 变通 I 双增双减” 政策对中心城区建筑容积率的控制能 够为中心城区提供更多的绿化和停车面积 ，对建筑总量的控 制能够更好的限制中心城区产生和吸引的交通量，提高交通 设施的服务品质。 上海市规划和国土资源管理局局长冯经明在 2 0 1 2年 9 月召开的中心城区规划土地局局长座谈会上提出： “ 上海最大 的挑战是人口规模 ， 2 0 2 0年土地利用规划人口是 2 3 0 0万， 城 市总体规划是 1 8 0 0万 ， 目前现实中已经超过了 2 4 0 0万。 如果 不对全市人 口规模增长加以有效控制， 预计 十二五 期末会超 过 2 5 0 0万人 ， 社会公共服务设施、 市政基础设施等配套将严 重稀缺， 城市功能不但不会提升， 还会倒退 ， 人口和资源、 空间 不匹配， 就会形成城市病。” 。 他还提出人R规模控制的三种方 式， 即“ 以业控人” 、 “ 以房控人” 、 “ 以政策引导人” ， 而对于中心 城 区建筑容积率、 建筑总量的控制则是“ 以房控人” 的重要手 段之一 。 1 9 9 9年中心城区( 黄浦、 南市、 卢湾、 徐汇、 长宁、 静安、 普 陀、 闸北、 虹口、 杨浦 ) 住房面积 占全市住房存量的 5 8 ， 但 2 0 1 0年则下降为 3 4 5 ( 图 3) 。与之对应 ， 上海中心城区人口 占全市的比重也从 1 9 9 9年的 4 8 下降到 2 0 1 0年的 3 0 ， 图 4 、 5所示为 2 0 0 0年到 2 0 1 0年十年来的上海市中心城区与郊 区人口密度变化 ，可以清晰的看到上海市 中心城区人口密度 有所下降， 郊区人 口密度显著提升 ， “ 双增双减” 政策对中心城 区人口密度的控制已经初见成效。 生态 I 超高层建筑会对城市景观、土地负荷造成影响， 其 建设及维护费用也成倍高于普通高层建筑，城市规划应当理 性看待超高层建筑。控制城市建筑容积率， 避免过多超高层建 筑， 是对城市未来负责任、 对城市生态负责任的行为， 符合上海 “ 生态优先” 、 “ 睿智增长” 的发展理念。 上海的土地多为泥沙堆积形成的海滩土地， 只有少部分土 地成陆于 7 0 0 0年前， 大部分市区成陆不大于 1 3 0 0年阎 。上海 的地质情况实际上并不适宜建造容积率超高的超级摩天楼， 城市的飞速发展 ， 地面建筑密度高 ， 地下开发强度大， 加之过 度抽汲地下水， 已让上海的土地不堪重负， 上海成为我国发生 地面沉降现象最早、 影响最大、 危害最深的城市旧 。近年来的研 8 0 0 0 7 0 0 0 6 0 O 0 5 0 0 0 4 o 0 O 3 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0 0 0 - 2 0 0 0 年人 口密度 2 0 1 0 年人 口密度 图4上海市中心城区人 口密度( 人 平方公里) 变化 薹 羹 鬟 毳 霪 一 l 蓬 i l l 薹- l _ 一 l - i l i il 麓 l - I 一 B IB 2 0 0 0 年 人 口密度 2 0 1 O 年 人 翻密度 图 5上海 市近、 远 郊人 口密度 ( 人 平方公里) 变化 究认为， 大规模的城市建设已经成为沉降加剧的重要原因， 工 程性沉降约占地面沉降总量的 3 0 旧 。 尽管目前有诸多的方案 解决土地沉降问题 ，但提前预防土地沉降仍然是各专家学者 首推的解决方案。 截止至2 0 0 7年， “ 双增双减” 初步取得预期效 果，上海地面沉降速度放缓 ，从 2 0 0 3年的 7 7 6 mm减少到 2 0 1 0年的 6 mm以下。 产业 I 上海自 1 9 5 8 年即提出了 “ 在上海周围建立卫星城 镇， 分散一部分工业企业 ， 减少市区人口过分集中的城市发展 方向” 、 “ 逐步改造旧市区， 严格控制近郊工业区的发展规模， 有 计划地建设卫星城镇” 的城市规划方向阎 。因此自上海城市建 设起始， 上海就不断地致力于城市副中心 、 卫星城镇的建设。 对中心城区建筑总量的控制有利于实现“ 有机疏散” 的城市规 划理念 ，企业与住宅一同外迁利于城市居民就地解决就业问 题， 避免城市郊区与中心城区产生过多交通量 ， 促进卫星城的 建设。随着建筑总量的控制， 中心城区的产业结构也会因为地 价租金的上涨逐渐转型为第三产业 ，促进中心城区产业结构 优化。 三 。 双增双藏。 政策之葬 “ 双增双减” 政策在发挥效用的同时也由于其政策的限制 特点 ， 引发了一系列的城市问题 ， 这其中较为明显的主要有以 下四个方面： 1 限制中心城区建筑总量导致的高房价问题 2 限制中心城区建筑容积率导致的土地利用率降低问题 3 媒体误读“ 容积率一刀切” 导致的社会舆论问题 4政策指标体系不完整导致的无章可依问题 房价 I 双增双减” 引起较大社会反响最大的原因在于它 一1 O一 柏 0 格控制。而在城市规划确定的基 l l 中 心 城( 外 环 线 以 内 地 区 ) l 中 心 城 外( 外 环 线 以 外 地 区 ) l 础上， 容积率被认为是影响地价 l _ I 内 环 线 以 内 地 区l 内 外 环 线 之 间 地 区I 新城 l 中 心 镇 l 一 般 镇 和 其 它 地 区I 慧 卜 蕊 斟詈 导 卡+与 减 ” 政 策 对 于 城 市 容 积 率、建 筑总l 堡 墨 兰 苎 竺 兰 I ! l ! ：!l l ! I l ! ：!l l ! ： ! l I ! ： ! I 量 的 控 制 导 致 城 市 土 地 供 给 变 _ _j _ _ 斗 1_ _ 十 半 萎 主 _- 塞 _ 薹 三 蔓 j 三 三 三 茎 三 主 三 三 王 三 茎 三 壬 三 三 _- 心城区的地价上涨， 开