第五章第五章 社会问题与政策议程社会问题与政策议程知识点一：社会问题的定义及类型知识点一：社会问题的定义及类型（1 1）定义：）定义：社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。其中权力因素起着十分关键的作用。社会问题的形成受社会价值因素的决定性影响，并随其改变而改变。（2 2）类型：类型：过失性社会问题过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如青少年失足和社会犯罪等。注意点：注意点：1、一些社会规范允许一定程度的行为偏差；2、偏差这一概念具有相对性。结构性社会问题结构性社会问题： 由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 最突出的就是各种各样的不平等现象 （贫困、民族矛盾、政府权力滥用、社会不满） 。此外还有些由价值观变化引发的结构性社会问题（家庭、劳动、人口、环境） 。（3 3）社会冲突论对社会问题成因的理解：）社会冲突论对社会问题成因的理解：价值冲突论：1 价值多元化必然带来分歧和冲突 2 价值冲突造成人们思想准则的混乱群体冲突论阶级冲突论 皆是利益冲突知识点二：社会问题的特征知识点二：社会问题的特征政府的主要功能及其公共政策的主导多用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题， 所以设计问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的始点。（1 1）社会问题是一种客观条件社会问题是一种客观条件。所谓客观条件指它的存在状况及其数量大小能够通过实证加以认识的情况。客观条件是社会问题存在的必要前提，但不是充分条件。（2 2）社会问题是一种主观定义。社会问题是一种主观定义。所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已经危及他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离。（3 3）社会问题受价值判断的影响社会问题受价值判断的影响。 （是动因也是阻碍）价值判断使人们以不同的方式或从不同角度看待同一种状况及其解决方法。社会问题之所以能够出现并得以持续，主要是由于人们具有不同的价值选择和目标取向。社会问题涉及价值观的双重冲突：社会价值观不同；即便相同，改革计划也难以一致。（4 4）社会问题是关系到大多数人的问题社会问题是关系到大多数人的问题。如果问题只涉及个别人或少数人的利益，往往不能形成社会焦点，也难以引起人们的普遍重视，因而一般构不成社会问题。（5 5）社会问题的形成具有阶段性的特征。社会问题的形成具有阶段性的特征。社会问题往往不是突然发生的，而是逐渐形成的，它有一个从小到大、从潜到显、从一般到突出、从小范围到大范围的变化过程。（6 6）社会问题带有系统性特征。社会问题带有系统性特征。任何一个社会问题都不是孤立存在的，它往往是整个社会问题系统中的第一个有机组成部分。要求：处理问题必须从整体出发，从各个具体问题之间的相互关系上去把握，不能“头痛医头，脚痛医脚” 。搞综合治理，发挥整体效应。研究社会问题的重要意义：研究社会问题的重要意义：及时发现正确诊断客观描述科学解释有效解决正确对待科学预测【社会问题的主客观因素】【社会问题的主客观因素】客观因素：威胁社会运行安全的一种或多种情况。主观因素：社会上多数人公认这是一种危害，并有组织地来消除这种危害的愿望。【二维分析方法】【二维分析方法】社会解组： 社会规范或制度对社会成员的约束力减弱， 社会凝聚力降低的一种社会状态。 问题在社会制度。社会越轨：人们违反社会规范的行为。问题在个人。知识点三：社会问题的比喻（如何用比喻的方法分析社会问题）知识点三：社会问题的比喻（如何用比喻的方法分析社会问题）（1）急性病：突发事件或危机事件，应予以及时治理。（2）慢性病：治疗很久，收效甚微；只能控制，难以治愈。例：贫困（3）自愈性疾病（4）晚期疾病：早期可治疗，晚期难治愈。除非做出实质性变革，否则于事无补。（5）先天性疾病（6）传染性疾病（7）不治之症：尽量防止扩散。（8）医源性疾病：解决此类，导致他类。（9）食源性疾病：控制源头，预防优先。知识点四：政策问题确认的步骤知识点四：政策问题确认的步骤政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。有效确认问题比精心设计方案更重要。政策问题确认是问题求解关键环节；明确和系统阐释问题，是探求问题解决方案的有效途径。步骤：（1 1）问题察觉问题察觉：指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。（取决于主观条件：政治立场、思想意识、个人利益、价值观念客观条件：能否通过实证加以认识）（2 2）问题界定问题界定：指对问题进行特定分析和解释的过程。必要归类；必要诊断：1 理想与现实差距何在 2差距原因何在；需要把问题情境转变为实质问题。（3 3）问题描述问题描述：指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。a 尽量缩短报告链条，减少报告层次，以保证信息内容的可靠和信息沟通的效率。B 遇重大问题，越级报告有时是完全必要且值得鼓励的。知识点五：知识点五：政策议程的建立政策议程的建立一、一、基本形式基本形式：公共议程与政府议程公共议程与政府议程政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。（1 1）公共议程公共议程： （系统化议程系统化议程）指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政治诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。 （本质上讲：一个问题引起相关群体注意，进而引起更多人注意，最后受到普通公众关注）（2 2）政府议程政府议程： （制度性议程制度性议程）指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。 （本质上讲，政府部门按特定程序行动的过程）政府议程的项目旧项目：常规形式出现新项目：因特定情况或时间引起（3 3）二者的联系和区别二者的联系和区别联系：联系：公众议程往往出现在政府议程之前。公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立具有决定性的影响。区别：区别：公众议程由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成。政府议程由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序运行方法。公众议程主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。政府议程主要目标是对与问题有关的客观事实作出主观认定。二、政策议程的基本类型二、政策议程的基本类型1 1、以政策诉求主体为标准（罗杰以政策诉求主体为标准（罗杰W W科布科布) )外在创始型外在创始型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压的手段使之进入政府已成。政治动员型政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。内在创始型内在创始型: :政策诉求起源：政府机构内部的人员或部门扩散对象：仅限体制内的相关团体和个人扩散目的：形成足够的压力使决策者将问题列入政府议程主要特征：体制内运作，不希望建立相应公众议程2 2、以议题复杂性和对社会不同领域的影响为标准、以议题复杂性和对社会不同领域的影响为标准 （拉雷（拉雷N N格斯顿）格斯顿）实质性议程实质性议程：往往涉及一些社会影响非常广泛、最具潜在和爆炸性特征的公共政策问题。一个政策问题进入实质性议程必须具备三个条件:一是公共资源的分配涉及重大的利害关系；二是议题引起公民和决策者的密切关注；三是议题包含发生重大变化的可能性。象征性议程象征性议程：注重的是价值而不是资源。三、三、政策议程建立的条件政策议程建立的条件（1 1）私人诉求：私人诉求：很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发。主要方式主要方式：将自己的问题告知媒体；将有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动；向政府有关部门提出抗议；以正当形式展开对话并提交政策议案；非正式关系在政策议程建立过程中所起的作用。（2 2）团体推动：团体推动：任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。（被威胁既得利益）如果出现某种情况威胁到这种平衡状态的存在，那么它们就肯定会做出必要的反应。（被诱惑未得权益）某利益集团得到政府特惠政策，其他也会有反应。在体制改革和机构重组当中，利益团体的作用能够得到更为直观的表现，争权夺利的斗争完全表面化。（3 3）领袖因素领袖因素： （经常起关键性或决定性作用经常起关键性或决定性作用）其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。（4 4）体制功能体制功能：组织机构、工作程序、代表制度、选举制度等。（5 5）传媒作用传媒作用： （作用非常关键）（作用非常关键）广泛传播，以争取多数人的理解和支持；舆论压力，促进政府决策系统接受来自公众的愿望和要求；连接公众与决策系统 （为公众参与提供途径） ； 发挥政府决策系统外脑作用 （为政府了解情况提供途径） 。（6 6）问题本身：问题本身：问题明朗化：问题明朗化：易于引起社会公众普遍关注和政府决策系统的政策反应，是政策议程建立的基础条件。临界点临界点：超过将引起严重问题。四、四、政策议程的触发机制政策议程的触发机制1 1、触发机制的影响因素触发机制的影响因素（1）范围：指受触发机制影响的人员数量和地区规模。（2）强度：指公众的态度反应。（3）时间：指触发机制产生的时间。瞬间机制：很快就能够广为人知；持续机制：需经历一段酝酿的持续性事件。2 2、触发机制的类型触发机制的类型（1 1）内在内在触发机制类型触发机制类型：自然灾害：自然灾害：1 1 一般一般不影响：不影响：自然灾害难以在现代社会起触发机制作用，环境的一般性破坏并不需要政府作出公共政策。2 2 若影响就大若影响就大：发生不受个人或政府从事活动的影响，可以极大地影响政治：如政治价值观的改变、政治优先顺序的改变。经济灾难：经济灾难：经济事件并非只有对经济领域构成影响，它的发生同样会给社会生活和政治生活带来影响。技术突破：技术突破：技术创新为涉及带来不断的发展动力，可以实在地改变人们日常生活和社会关系。生态变迁生态变迁：人类生存最为必要的一些资源，多是不可再生性的资源，仅以一定数量存在。一些国家和地区的乱砍滥伐导致土地濒临低产的边缘，造成水土流失等自然灾害的发生。社会变迁社会变迁：随着社会中的大多数人对社会价值、行为规范、政治理念和政府责任等方面态度的转变，社会的方方面面都会随之产生很大的变化。（2 2）外在外在触发机制触发机制：战争行动战争行动：受他国的武力侵犯最典型。即使本国并没有直接卷入冲突，但也会受到间接的影响，可能会成为与冲突有关的活动参与者。地区与国际冲突：地区与国际冲突：在全世界多个地方也存在小规模的冲突，比如印度和巴基斯坦两国摩擦。经济对抗：经济对抗：各国间在经济领域存在的博弈是一个不争的事实。一国收益可能会造成他国损失。新式武器与力量失衡新式武器与力量失衡：新型武器的出现不仅对国家间的关系具有显著影响，而且对整个国际政治体系也会带来冲击。五、政策议程与五、政策议程与突发事件（哪些因素促成政策议程的建立）突发事件（哪些因素促成政策议程的建立）（1 1）某种危机或惊人事件）某种危机或惊人事件。已有察觉，未引起重视（例：苏联发射卫星）（2 2）抗议活动）抗议活动。表现形式：示威游行、静坐斗争、绝食抗议、暴力冲突、武装反抗等。（3 3）新闻媒介）新闻媒介。易于引起公众注意，但也会出现不真实带来负面影响。六、六、政策议程建立的障碍政策议程建立的障碍（1 1）政治原则的背离政治原则的背离：政策诉求若偏离基本政治原则（立国之本） ，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外。（