- 1 - 内 部 参 考 妥 为 保 管 土 地 观 察土 地 观 察 2015 第 8 期（总第 8 期） 【编者按】【编者按】 党的十八届三中全会直面“国家社会” 、 “政府市场”关系难题，提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用” 。那么，在土地资源配置中，市场应否起决定性作用，政府如何更好发挥作用？土地观察第 8 期刊载 2 篇在这一领域的文章，以飨读者。苏振华的“哈耶克的困惑”一文指出，英国经济学家冯哈耶克，这位世界上最彻底的自由市场机制的信仰者、捍卫者，在面对土地资源配置应该选择市场机制还是政府机制时，也表现出了不彻底性。巩固的“作为宪法公权的自然资源国家所有权”一文，论证了自然资源国家所有权不是民法物权，认为宪法第 9 条明确的自然资源国家所有权是宪法所规定的国家权力， 体现了国家对于公共资源的一种“公权性支配” 。 苏振华： 城市土地应该完全市场化配置吗： 哈耶克的困惑， P2-P8。 巩固：作为宪法公权的自然资源国家所有权，P9-P47。 浙江大学土地与国家发展研究院 浙江大学土地与国家发展研究院 Land Academy for National Development Zhejiang University 2015 年 10 月 15 日- 2 - 城市土地应该完全市场化配置吗：哈耶克的困惑 城市土地应该完全市场化配置吗：哈耶克的困惑 苏振华 （浙江大学，杭州 310058） 苏振华 （浙江大学，杭州 310058） 【导言】【导言】市场机制是配置资源最有效的机制，观念上这一点已然成为共识，政策层面上我国也将“发挥市场在资源配置过程中的决定性作用”上升为根本方略。但是，具体到土地问题，土地应该由市场化配置还是由政府指令配置在理论上却是一个极具争议的问题， 事实上在现实中这两种配置方式也都产生了很多问题， 问题是出在市场化还不够彻底、 还是市场与政府各自的适用边界没有界定清楚呢？这篇文章并不是直面这一问题的讨论。 我们发现一个很有趣的现象， 冯 哈耶克这位世界上最彻底的自由市场机制捍卫者， 在面对土地资源配置应该选择市场机制还是政府机制时，却表现出了不彻底性。本文章是一个文本分析， 通过梳理哈耶克在这一问题上的相关论述以凸显他在这一问题上的内在紧张，以期引起学术界和实务界的讨论。 哈耶克， 大概应该被认为是人类历史上最重要的自由市场理念的捍卫者， 他在 1974 年获得了诺贝尔奖。 1945 年他在 美国经济评论上发表了知识在社会中的运用一文，这篇文章被认为是对市场有效性最为彻底的论证，他的论证逻辑是：中央计划之可行，必须以充分掌握关于市场的所有信息为前提，比如，中央计划部门必须知道每个消费者对商品的偏好、数量、以及愿意为之支付的价格等；然而，信息在人群中是分散存在的，不同的个体，偏好是有差异的，愿意接- 3 - 受的价格也是不一样的， 中央计划部门要获取这些信息其难度可想而知；而且，这种信息往往还是“默会”的、即市场主体自己也说不清楚，比如，女性购买裙子，她们往往说不清楚自己喜欢什么裙子，只是在逛街过程中当某条裙子陈列在橱窗里时她会突然意识到这就是她喜欢的样式，试问，这类信息中央计划部门如何可能得知；据此，哈耶克指出，中央计划部门根本不可能掌握必要的信息，但是，市场化的分散决策是应对分散的、甚至是默会的信息的最有效的机制，比如， “我”可能是知道我的邻居的隐秘偏好的，那么我就能够生产出一条裙子满足她的需求，推而广之，资源配置只有交给市场才是有效的。 正是对市场机制的有效性这种细致入微的体认， 哈耶克成为了最彻底的自由市场的捍卫者， 与他同时代的芝加哥学派旗手弗里德曼一样，他几乎在处理所有的问题上都是坚定的市场捍卫者，比如他雄辩地论证了社会保障、对就业的干预、对教育选择的干预是无效的。但是，城市土地要不要市场化配置？哈耶克在这一论题上，却犹豫了，甚至是出现了一定程度的自我否定。一位伟大的思想家，他的逻辑当是一以贯之的，是没有例外的，哈耶克为什么困惑了？ 哈耶克对这一论题的论述，见于自由秩序原理的第二十二章住房与城镇规划 。就这一章的主旨而言，哈耶克仍然是在强调干预市场的无效性，他分析了政府实施住房租金干预政策是无效的，分析了政府提供公共住房或提供建筑补贴是无效的， 分析了对所有土地都实施规划是无效率的。他还深刻地指出，实施这类政策不仅经济上- 4 - 无效率、政策目标无法实现，而且会对个人自由造成伤害。可是，他却在犹豫中反对城市土地完全实施市场化配置。 他的论证立足于一个他所理解的基本事实或者说是假设， 即在城市里产权表现形式的复杂性，即“相邻效应” 。 “从许多方面来看，城市生活的紧密繁杂， 使得原有的种种构成简单划分地产权之基础的假说归于无效了。在城市生活的情况下，那种认为地产所有者不管如何处理他的地产都只会影响他自己而不会影响其他人的观点， 只能在极为有限的程度上被认为是正确的。经济学家所谓的相邻效应 ，即一个人因对自己地产的处理或使用而对他人的地产所造成的种种影响，在此具有了重要意义。城市中几乎任何一块地产的用途，事实上都将在某种程度上依赖于此块地产所有者的近邻的所作所为， 而且也将在某种程度上依赖于公共的服务如果没有此种公共的服务， 则分立的土地所有者就几乎不可能有效地使用这块土地。 ”1据此， “私有财产权或契约自由的一般原则， 并不能够为城市生活所导致的种种复杂问题提供直截了当的答案”2。 我们熟知，在新古典经济理论中，完全竞争的前提条件之一是产品是同质可分的。但房产地产是不动产，不满足上述条件，这导致价格机制不能完备地发挥作用。 “与动产所具有的一般情况使用动产所产生的利益或危害通常只发生在控制该动产的人身上不同，对一块土地的使用则常常会影响到相邻土地的用途。 ”3那么，在城镇1哈耶克： 自由秩序原理115 页，三联书店，1998 年 2 月。 2哈耶克： 自由秩序原理116 页，三联书店，1998 年 2 月。 3哈耶克： 自由秩序原理127 页，三联书店，1998 年 2 月。 - 5 - 规划4过程中，经常会发生导致有的人地产增值有的人地产价值受损。怎么处理这两种情形呢？哈耶克给出的解决措施完全背离了他一以贯之的自由主义立场。他指出， “对那些地产价值得到增益的个别所有者课收费用， 并对那些地产价值蒙遭损失的地产所有者进行补偿。 ”5对受损者补偿显然是无须论证的，但是，哈耶克居然主张对地产增值者进行课税！他的理据是这样的：如果城镇规划要成为有助益的措施，那规划至少不能产生收益的减少，为此，对增值者课税对受损者补偿就是必要的。这个理由成立吗？一般意义上总是成立的：既然某项收益不是当事人自身努力获得的、而是他人的行为导致的，那么这块收益当然应该归属他人。可是，如果按照这个原则，人类社会将会多么的复杂。比如，明星得到观众的喜爱而获得高收入，这个收入是不是应该归属观众呢？我们知道，人类社会不是这样处理问题的，明星的收入不仅不曾分给观众，事实上他的收入就是来自于观众。所以这里面应该区分两种情况：一种是“你”问“我”索要收入，那么，“你”应该支付价格；另一种， “你”的收入是“我”主动给你的，“你”并没有索要要求，那么“你”就不应该支付价格。就此而论，土地因规划增值而政府可因此课税很难说是成立的， 地产增值的市民并不曾对规划提出要求。当然，在现实中如西方国家根据房屋现价征收房产税可以认为是对增值进行征税。总之，这是一个有待深入讨论的基础理论问题。 4按照自由市场主义的通常立场来看，城镇规划根本就是不必要的不应该的。但哈耶克回避了这个问题，他既没有论证城镇规划的必要性， 也没有论证城镇规划的无效性， 他把城镇规划当成一个既定事实来处理了， 他只是简单提及反对那种废除了价格机制的城镇规划（见 128 页） 。显然，在这一点上他是不彻底的。 5哈耶克： 自由秩序原理128 页，三联书店，1998 年 2 月。 - 6 - 那么，如何征税或补偿呢？哈耶克指出，应该是基于“公平市场价值”“须授予权力当局以基于公平市场价值进行征收费用的权力即可”6。在这一点，哈耶克几乎彻底背叛了他的自由市场立场。哈耶克之所以反对中央计划经济， 就是因为商品的合理价格中央计划部门是计划不出来的， 只能是市场形成的， 哈耶克不断在讲一个道理，市场就是竞争发现的过程，在这个竞争的过程中才能发现市场价格。反过来说，如果政府能认定某个价格是“公平市场价值” ，那么，计划部门就可以为所有商品制定价格，中央计划就是可行的了。也就是说， “公平市场价值”是任何部门都不能认定的，既然如此，那么，政府对增值部分课税的基础就不存在了。显然，哈耶克自己意识到了这个问题，他给自己留下了一个开脱余地， “既然市场价值并非一明确无争的数值， 而且人们关于何谓市场公平价值的问题也可能仁者见仁智者见智，因而它依然只是一项不尽完善的手段。 ”7放弃了他的基本立场，以这种无力的辩解为自己开脱，是不是可以说，伟大的思想家哈耶克在这里智力上是不诚实的？然后他接着说， “关键的问题乃在于，这类纠纷最终可以由独立的法院来裁定，而毋需交由制定规划的当局进行自由裁量”8。这个辩解同样无力，独立法院依凭何种原则进行裁决是合理的呢？如果法院能够认定“公平市场价值” ，那么市场经济仍然可以是不必要的， 由法院来制定价格就可以了。 在这里，哈耶克也表露出了他的另一主张他认同强制拆迁， “权力当局”6哈耶克： 自由秩序原理129 页，三联书店，1998 年 2 月。 7哈耶克： 自由秩序原理129 页，三联书店，1998 年 2 月。 8哈耶克： 自由秩序原理129 页，三联书店，1998 年 2 月。 - 7 - 可以有“强制购买权”9。强制拆迁的支持者，是冯哈耶克，这位思想史上公认的自由市场最彻底最伟大的捍卫者！强制拆迁，不是明明白白的违背了自由交易原则吗？而且， 强制拆迁侵犯了市场主体的权利，这不是哈耶克终身批判的通向奴役之路吗？ 不过，哈耶克及时终止了他的混乱，接下来，他迅速恢复了他的自由主义思想家的风范。 他接下来马上批评了城镇规划者的一个通常逻辑：即实施某种城镇规划方案可以降低“社会成本” ，这通常发生在城镇规划者用以证明其根据低于公平市场价值的标志征收土地的做法为正当的情形下10。 在这里， 他清醒地指出， 这种论调其实是 “将一些成本强加给了私人，实际上是置这些私人的利益于不关” 。哈耶克当然是否则“社会成本”这种说辞的，成本是一个主观性的概念，其主体只能是“个人” ，故不存在“社会成本”一说，社会选择理论也是在证明这一点。 哈耶克的游移， 其实就是立足于一个事实， 即土地的 “相邻效应” 。相邻效应，无非就是“外部效应” ，即某个市场主体的行为会对其他市场主体形成正向或负面影响。外部效应是市场里的常见现象，并非土地所独有，甚至，任何经济行为皆有外部效应，比如，某个消费者购买了一件衣服，那就意味着消化了一件衣服的供给，由此形成了其他同质衣服价格上涨的可能性，而这会对所有的消费者产生影响，这种外部效应与土地相比，只不过是程度不同而已，故而以相邻效应来论证土地的特殊性说服力是不够的。土地、尤其是城市土地到底有多9哈耶克： 自由秩序原理129 页，三联书店，1998 年 2 月。 10哈耶克： 自由秩序原理129 页，三联书店，1998 年 2 月。 - 8 - 特殊？伟大的思想家哈耶克并没有给我们一个有足够说服力的论证，我们还需要寻找新的理论解释，这个解释，应该是超越我们现在已经知晓的市场经济理论范式的。 今天， 中国社会中因土地征收和房屋拆迁引致的社会矛盾比比皆是，就哈耶克的游移而论，这些矛盾的发生是因为我们在理论上并没有找到土地配置的有效机制。那么，在新的理论被发现并获得共识之前，一个可能的解决方法只能是将土地问题上升为宪法政治问题，即在根本法层次上应该对土地在何种