1公共财政的建立与预算管理改革的探讨李京城 孙文基预算管理是国家预算编制及预算执行和监督全过程中各项制度、业务规范的总和，其内容主要包括对预算编制、执行和监督三方面。在公共财政的框架下，预算管理的要求是：1预算管理的指导思想要体现公共性。我国要建立的公共财政是用来满足公共需要的，这就要求作为财政主导环节的预算也要体现公共性，在预算编制、执行和监督全过程中要以满足公共需要作为出发点，并设计相关的制度安排保证公共性的实现。2从发达国家公共财政的经济看，预算编制要体现以下原则：（l）公开性。指全部预算收支必须经人代会（议会）审查批准，并向社会公布，使之置于人民监督之下。（2）完整性。指国家预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。（3）统一性。指国家预算是由中央级预算和地方总预算组成的。各级政府的财政收支都要列入各级预算中；下级预算都要包括在上级预算中；各级预算都要统一在国家预算中。（4）可靠性。指预算收支数字的依据必须可靠，计算正确不能假定，更不能任意编2造。（5）年度性。指国家预算必须按年度编制，要列清全国的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。（6）法律性。指编制的国家预算一旦经过国家最高权力机关批准之后，就具有法律效力，必须贯彻执行。3在预算执行过程中，要建立相应的配置、监督、会计和报告系统对拨款、资金使用和预算项目执行情况进行管理，以保证预算任务的完成，防止预算执行过程中因政府官员的“内部人控制”而导致预算执行偏离公共需要的轨道。4按照公共财政的要求建立相应的预算监督制度加强对预算的监督，保证预算支出用于公共需要。按照公共财政的要求，结合我国预算管理中存在的问题，我国的预算管理应进行如下改革：1明确预算管理的指导思想。按照公共财政的要求对我国的财政收支进行全面检讨。在公共财政框架下，财政收入主要来自税收，这就要求从理论上说明政府为何要收这个税、那个税，收多少税，收这些税和公共需要的关系是什么？不能想怎么收就怎么收、想收多少就收多少。我国目前财政收入中除了税以外，还有大量的收费，这同样要说明收费的理由是什么，在收税以后，为何还要收费？如果这些收费是合理的，还要弄清楚这些收费收入是进预算内由财政统一支配用于公共需要，还是进预算外由各收费单位支配用于单位需要。以诉讼费为例，法院所提供的劳务属于公共需要，其费用理应3由国家财政安排。由于并非每个法人、自然人都要去法院打官司享受公共劳务，就是每个法人、自然人去打官司，每个法人和自然人打官司的数量也并非一样，为公平起见，法院应收诉讼费。从理论上说，这个诉讼费应归国家所有，而不应归法院所有，这是因为国家已经支付了费用购买了法官的劳务；如果诉讼费归法院所有，这就如同一个老板雇佣了一个经理，其经理经营所赚取的收入归经理所有而不归老板所有，恐怕天下没有这样的老板。2预算科目的改革。根据公共财政的要求，我们认为应对预算科目进行如下改革：（l）改变仅按行政事业单位、机构划分的现状，增加分类的标准。新的预算科目可按部门、功能和经济性质三大标准分类。部门分类主要明确资金管理的责任者，解决“谁”的问题；功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”的问题；经济性质分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”。尤其需要指出的是，这种分类将把预算内收支、预算外收支和行政事业单位自收自支部分都纳人政府收支分类范围。这项改革是规范预算管理的基础工作，它不仅为预算编制进一步细化，推行零基预算、综合财政预算、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列预算改革打下良好的基础，而且也会为强化预算监督、有效实施宏观调控创造有利条件。更为重要的是，按部门、功能和经济性质分类并向社会公布后，预算的透明度和公开性将大大提高，可大大避免以权谋私，保证预算符合公共需要；同时也迫使有关部门提高预算编制的水平和质量。（2）细化预算科目。在大的分类下，尽可能分设若干款、项、目级科目，使人们知道4钱是从哪里来的，支出是谁花的、花钱干什么的以及钱是怎么花的，从而有利于人代会和人民群众的监督，增加预算的透明度和公开性。3推行科学的预算编制方法。在收入方面，运用“标准收人测算法”编制收入预算，即根据历史资料分析测算各项收人与相关经济变量之间的比例，作为测算该项收入的参考标准，充分考虑相关因素对收入的影响，制定收入预算。在支出方面，实行彻底的零基预算，推行绩效预算。所谓零基预算，是指在预算编制时一切从零开始，对原有各项开支按公共财政的要求进行重新审核，而不仅仅是修改上年预算或审查新增部分。要推行零基预算，必须做好以下各项工作：第一，按照事权明确划分各级财政的支出范围，改进对预算外资金的管理办法，建立实行零基预算所需的数据资料体系。第二，认真进行调查研究，弄清各预算单位实际使用和应使用的人员和资产。第三，区别不同单位情况制定不同的经费标准，准确行政事业单位正常经费定额。零基预算在确定支出方面虽然比较公平，但它不能保证预算资金的使用效益，为克服这一缺陷，应引入西方国家普遍采用的绩效预算方法。所谓绩效预算，是要阐述和明确预算拨款所要达到的目标，为实现这些目标而设定的计划要花多少钱，以及用哪些量化指标来衡量其在实施过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算是一种以追求效益为目标的公共支出预算模式，要实行绩效预算，必须对财政支出进行成本一效益分析，为此必须借鉴西方国家的做法建立起符合我国国情的成本一效益分析方法。54推行部门预算。所谓部门预算，是由各部门编制，财政部门审核，经政府同意后报人代会（或议会）审议通过的、全面反映部门所有收入和支出的预算。从我国的实际情况看，部门预算是一个综合预算，既包括主管部门的预算，又包括下属单位的预算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内收支计划，又包括预算外收支计划；在预算内收支计划中，既包括财政部门直接安排的预算拨款，又包括有预算分配权部门安排的资金。实行部门预算，对于建立公共财政框架具有重要的意义：第一，实行部门预算后，将预算编制到部门、项目，大大增加了预算的透明度。公开性和约束力；将财政资金按公共财政的要求一次性规范地分解，由此可以有效地规范政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为。第二，将所有财政资金一次性公开、公正。透明地进行分配，经过部门建议、财政审核、政府决策、人大审议以及社会各界监督等多个环节，有利于预算分配过程中的规范操作，切实有效地保证资金分配符合公共财政的要求，有利于民主理财，防止因内部人控制所产生的腐败行为和财政分配偏离公共需要的轨道。第三，实行部门预算有利于将分散的预算变成统一的预算，维护预算的完整性。5改进预算编制程序。财政部门汇总预算单位的情况，形成自己的预算编制草案后，应在各级人代会经过一套严格的、实质性的修正、改进等步骤和程序。各级人大要建立专门的预算工作委员会（而不是现在人代会期间那种形式化的审查委员会）并给预算工作委员会6足够的审查时间逐条地提出修改意见。为了增加预算的公开性和透明度，在预算审查期间，要在相关媒体上公布预算的内容，让广大公民了解预算的内容。然后可由各级人大的预算工作委员会主持召开预算听证会，接受公众质询。6调整预算编制时间。鉴于我国目前预算编制时间过短、年初无预算可依和改革后预算编制任务繁重的情况，应将预算编制的时间提前。把预算编制的时间提前到上年初并在上年未完成下年度的预算审批工作。7提高预算执行的严肃性。为了保证预算的公共性，仅仅进行预算编制的改革是不够的，还必须加强预算执行的严肃性。为了保证预算执行的严肃性，要做好以下两方面的改革：（l）实行国库集中收付制度。国库集中收付制度是对财政资金进行集中收缴和支付的管理制度。这种制度具有以下三个基本特点：一是财政统一开设国库单一账户，各预算单位不再没有银行账户；二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均集中到商品或劳务供应者；三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。根据楼继伟副部长的观点，我国国库集中收付制度的框架是：按照政府预算级次，由中国人民银行开设国库单一账户，并根据收付的需要选择代理银行，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直7接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户体系，财政性支出均从国库单一账户体系直接支付到商品或劳务的供应者。其具体设想是：大额收入直接入国库，零星小额收入先进入财政开设的集中汇缴户，然后限量、限时与国库清缴，逐步取消预算外专户，并入国库。取消各单位开设的预算支出账户，对大额财政资金，如工资、大型建设、修缮项目支出由国库实行直接支付；对小额和零星支出实行财政授权支付，并定时、定量与国库清算，账户资金使用情况定时向财政报账。（2）完善政府采购制度。从 1998 年以来，我国的政府采购已由试点转向全面推行阶段，政府采购制度的基本框架已基本形成。但目前政府采购的规模小、范围窄、采购队伍的专业化水平不高，缺乏统一的政府采购操作规程，政府采购工作计划性不强。针对我国目前政府采购存在的问题，进一步完善我国政府采购工作的重点是：第一，加强法规制度建设，做到有法可依。根据国际经验，政府采购立法不仅是制定一部政府采购法，而且要制定包括政府采购合同的特殊条款、政府采购标准范本、供应商、中介机构准入、政府采购市场资格保购人员行为准则、采购行政投诉的受理程序等在内的一系列涉及政府采购的法律法规，形成一个完备的法律法规体系。第二，选择适合国情的政府采购模式和采购方式。根据我国的特点，我国应选择半集中半分散采购模式，即财政部门直接负责对部分商品的采购，其他则由各支出单位自行采购。究竟哪些商品实行集中采购，哪些商品实行分散采购，主要按采购金额的大小而定，具体标准可在调查研究的基础上确定。我国政府采购的采购方8式应以公共招标为主、其他方式为辅。公共招标的透明性高，可防止在购买过程中产生“暗箱操作”现象；由于参加投标的企业多，可以保证政府以最低价来完成采购任务，从而有助于提高财政支出的效益。招标法的最大缺点是所需时间长，一些急需的物资不宜采用这种方法，这时可采用选择性招标采购、寻求采购和单一来源采购等采购方式。第三，建立和完善政府采购的配套措施，主要包括：一是逐步实行政府采购预算。政府采购预算是将部门预算中可用政府采购方式购买商品和劳务单列出来的预算。各行政、事业单位每年应把需要采购的商品和服务的项目、数量上报到财政部门，由财政集中采购的部分形成政府采购预算，财政不再进行拨款，而是在集中采购过程中把款项支付给供应商，实行国库集中支付。二是建立政府采购的信息系统。为落实政府采购的公开、公正、公平原则，政府采购信息要提前公布。为此，财政部应规定政府采购信息管理办法，并指定相应的媒体作为公告指定媒体。三是为提高政府采购效率，应开发政府采购网络系统以利用因特网的优势来降低政府采购成本。8加强预算监督。目前，我国的预算监督工作要做以下两方面的工作：一是切实改变重收入、轻支出，重分配、轻监督的状况，坚持依法理财、依公共需要理财。要建立多层次、全过程的预算监督体系，做到内外监督相结合，行政监督与社会监督相结合，事前、事中、事后监督相结合，专项和重点监督相结合。二是创新管理机制。本着分权、制约的原则，形成预算编制、执行和监督相分离的运行机制，加大预算监督的力度。99修改预算法。随着我国预算管理的改革，其改革的内容与原来的预算法会产生冲突。为此，必须对预算法进行修改，以适应改革的需要。