1 第 2 期财政部条法司编 2007年1月12日财政部公布金融企业财务规则为适应金融体制改的需要，进一步规范金融企业的财务行为，充分发挥财政部门对金融企业财务监管的职能，防范和化解金融风险，2006年12月 7日，财政部部长金人庆签署第42号财政部令，公布了金融企业财务规则（以下简称规则），自2007年1月1日起施行。一、制定规则的必要性（ （一一） ）贯贯彻彻落落实实公公司司法法的的需需要要公司法第164条规定，公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定建立本公司的财务制度。也就是说，制定规则法规信息反映 2 是公司法赋予财政部的一项职责，公司建立财务制度必须依照法律、行政法规和财政部制定的规则。（ （二二） ）履履行行财财政政财财务务监监管管职职责责的的需需要要根据国务院批准的“三定”方案，财政部负责拟订金融企业财务管理制度并监督其执行。也就是说，财政部作为国民经济宏观管理部门，是国家金融行业的主要社会事务管理者之一，担负着拟订财务管理制度并监督执行的职责。（ （三三） ）防防范范金金融融风风险险的的需需要要从近些年国有商业银行、保险公司、证券公司的股份制改，以及信托投资公司的清理、城市信用社的整顿、农村信用社的改、证券公司的重组等金融改实践看，金融企业出现的财务风险，形成的财务负担最终都由各级财政部门承担。特别是在绝大多数金融企业由国家控股的情况下，还会因金融企业出现财务风险而形成国有资产损失。为体现新形势下公共财政的特点，切实履行好财政财务监管职责，控制金融企业因财务风险而引发金融风险，尤其是控制金融风险转化为财政风险，财政部必须加强金融企业财务管理制度的建设，以进一步完善金融行业财务监管的法律依据，加强财政部门对金融企业日常财务活动的指导、管理和监督，以风险控制为导向，将风险防范的关口前移，引导和督促金融企业改善经营管理，提高资金运行效率，充分发挥财政部门在维护金融秩序和社会秩序中的作用。 3 （ （四四） ）适适应应金金融融改改发发展展的的需需要要随着金融体制改的推进，特别是近年来国有银行、保险公司股份制改的深化，新情况、新问题层出不穷，金融企业的外部环境也发生了巨大的变化。一一是是随着金融企业股份制改的到位，金融企业已从政府附属部门转变成为企业化经营的经济实体，财政部门不能再象管理预算单位或内部事业单位那样管理金融企业；二二是是加入WTO后，特别是在2006年12月后，我国金融服务市场全面对外开放，国有和非国有、外资与内资金融企业享有同等待遇，现行财务制度要作相应调整；三是金融企业混业经营的趋势，需要抽象金融各业的财务特点，制定统一的、涵盖不同行业金融企业的财务规则。而现行金融保险企业财务制度（(93)财商字第11号）很多内容已不适应上述形势变化的需要，事实上不再起作用，其适用性和约束力明显不够，亟需财政部出台新的财务规则，从规范金融企业财务行为、加强金融企业财务管理等方面对金融体制改中出现的问题进行规范，特别是要解决我国长期以来形成的金融企业投资者与经营者职权不分、角色错位，导致金融企业财务管理混乱、经营失败无人负责等问题，同时对财政部门在新形势下管理金融企业财务的任务、方式和途径等作出规范，实现金融企业财务管理制度的创新，使金融企业的改与发展沿着法制的轨道稳步推进。（ （五五） ）进进一一步步完完善善金金融融企企业业财财务务监监管管制制度度的的需需要要 4 近些年来，针对现行金融企业财务管理制度的明显缺陷，从维护金融企业财务信息真实性、维护金融资产的安全和完整、维护金融企业相关各方权益出发，财政部先后出台了一系列“补丁式”的规定和管理办法。但是这些规定和办法显得比较零散、不成系统，有些还存在法律依据不充分等问题，总体上层次较低，具有明显的过渡性。为进一步完善金融企业的财务监管制度，整合提升财务监管制度的层次，有必要制定部门规章层次的规则，一方面对金融企业的财务行为提供基础性的制度规范，为金融企业建立本企业的财务制度提供法律依据，另一方面也使财政部根据形势需要制定新的具体规定和办法有章可循、有法可依。（ （六六） ）适适应应金金融融企企业业执执行行新新会会计计准准则则的的需需要要从理论上看，会计准则是对企业经济活动的确认、计量和报告，财务制度是通过对企业经济活动的控制、监督、考核、评价和分析等，规范和约束企业的理财行为，从而控制企业的财务风险，并形成企业绩效评价的基础和根本依据。会计核算贯穿于财务管理始终，着眼于提升企业的经营管理水平，会计准则与财务制度并行不悖，相互促进、互为补充。从金融企业的管理现状看，随着会计准则的日益完善，在会计环节“造假账”并影响金融企业甚至国家经济安全的可能性越来越小，而在财务环节扰乱经济活动，使金融企业出现“资金黑洞”，形成金融企业财务风险甚至国家财政风险的现象仍有一定的普 5 遍性。因此，亟需通过制定规则规范金融企业的财务行为，以逐步扭转会计信息失真、金融企业资产流失严重等状况。2007 年 1 月 1 日， 企业会计准则基本准则（财政部令第 33 号）及 38 项具体准则将开始施行，这将为财政部门履行财务监管职责提供重要的技术标准。从会计与财务的关系看，为适应新会计准则的特点和要求，也必须创新财务制度，实现金融企业经济活动各个环节的全面规范。（ （七七） ）与与国国家家税税收收管管理理规规定定相相协协调调的的需需要要从单一金融企业的财务管理来看，纳税是整个理财事务中的一个环节，因此依法纳税是金融企业财务管理的题中之义。金融企业的税收主要通过税务法律法规进行刚性约束，而通过加强财务管理可以督促金融企业依法纳税。可见，财务制度与税收规定是相互强调、互为依托的。制定财务制度既要与现行税收规定相适应、相衔接，遵守并强调税务法律法规的规定，并借助其强制性促进财务制度的施行，又应把握财务制度的相对独立性，寓税收规定于财务制度之中，健全的财务管理制度将是金融企业执行税收法规的可靠保障。而现行的金融企业财务制度存在大量与税收法规不一致的地方，为与税收管理规定相协调，有必要制定规则，要求金融企业在财务处理与税收法律、行政法规不一致的，应当根据税收法律、行政法规的规定进行纳税调整，以维护税收法规的强制性和权威性。 6 二、 规则的主要内容规则共分11章，包括：总则；职责、职权；财务风险；资金筹集；资产营运；成本、费用；收益、分配；重组、清算；财务信息；罚则；附则，共66条。主要内容是：（ （一一） ）适适用用范范围围规则适用于境内依法设立的国有及国有控股金融企业，包括政策性银行、邮政储蓄银行、商业银行、保险公司、证券公司、期货公司、基金管理公司、信托投资公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、财务公司等。国有及国有控股金融控股公司和担保公司尽管目前尚未明确其金融业的性质，但是本质上属于金融企业， 规则明确这两类公司适用本规则。城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行是由集体所有制信用社演变而来的金融企业，其财务行为目前由国家税务总局相关文件规范。尽管这几类金融企业并非国有及国有控股性质，但考虑到其明显的资金和风险放大效应，为防范金融风险，并实现所有金融企业财务行为的统一规范，经商国家税务总局同意，规则明确这几类金融企业适用本规则。其他金融企业参照本规则执行。（ （二二） ）明明确确了了财财务务管管理理的的职职责责规则第二章中明确规定了财政部门的职责、金融企业投资 7 者和经营者的财务管理职权。财政部门的管理职责主要是通过制定财务管理基础制度，实施财政政策、监管重大财务事项、监测经济运行，防范金融风险，维护社会经济的安全、稳定，促进金融企业发展等；金融企业投资者的管理职权主要是通过决定重大财务事项，维护自身利益等；金融企业经营者的财务管理职权主要是执行投资者的决策，实施国家财务制度，具体负责财务控制和报告金融企业财务活动等。（ （三三） ）强强调调了了财财务务风风险险管管理理规则第三章中明确要求金融企业建立健全财务风险管理体系，确定了投资者、经营者应对财务风险的权限、程序、具体措施和要求。（ （四四） ）规规定定了了资资金金筹筹集集管管理理的的基基本本内内容容规则第四章中根据建立现代企业制度的要求，对金融企业筹措经营资金、投资者对资本的管理、财政性资金的处理等作出了规定。（ （五五） ）规规范范了了资资产产营营运运的的行行为为规则第五章中对金融企业固定资产、现金资产与无形资产的处置管理、对外投资与抵债资产的管理等作出了规定。要求金融企业根据有关法律、行政法规和产业政策的规定管理运营资产，遵循安全性、流动性和收益性原则，提高资产盈利能力，实现资产保值增值。 8 （ （六六） ）明明确确了了成成本本费费用用管管理理的的要要求求规则第六章中要求金融企业根据成本核算原则并结合自身特点，制定成本控制标准，强化成本预算约束，推行成本功能分析，实行成本全员管理和全过程控制，并明确了金融企业成本核算范围、费用管理的基本要求等。（ （七七） ）建建立立了了财财务务分分配配管管理理制制度度规则第七章中明确了金融企业的财务分配，包括金融企业与财政之间的税收分配、与职工之间的劳动报酬与要素分配、与投资者之间的利润分配，同时对投资者的利润分配顺序进行了规范。（ （八八） ）规规范范了了重重组组清清算算财财务务管管理理规则第八章中对金融企业重组的方式、金融企业重组清算的要求及债权债务处置等作出了规定。（ （九九） ）构构建建了了财财务务信信息息管管理理制制度度规则第九章中强调了金融企业报送财务会计报告的义务，从财政部门、投资者等不同的财务管理主体角度，对金融企业财务信息要求作出了规范。同时，要求财政部门建立财务评价制度，分行业对金融企业进行评价。（ （十十） ）明明确确了了法法律律责责任任规则第十章中对应当进行行政处罚的情形、承担的法律责任等作出了规定。 9 规则公布施行后，财政部将以规则为依据，在金融企业财务信息管理、绩效评价管理、财务风险评价和控制、社会审计和资产评估等方面，根据现实需要制定具体的管理办法。报：本部部领导 送：部内各司局，财政部驻各省、自治区、直辖市财政监察专员办 事处，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆 生产建设兵团财务局，哈尔滨、长春、沈阳、西安、南京、武 汉、成都、广州市财政局本期打印150份