1经济手段在英、法、德、荷四国水管理 中的运用摘要：为实现可持续发展，必须在经济发展与环境保护之间取得平衡，传统的办法是通过建立在许可证制度基础上的“命令和控制”管理途径，试图在水环境的不同需求之间取得平衡。由于符合质量要求的水资源日益缺乏，经济手段越来越多地被用于补充许可证制度的不足。 关键词：水管理 经济手段 英国 法国 德国 荷兰 取水费 排污费 1 概 述为实现可持续发展，必须在经济发展与环境保护之间取得平衡，传统的办法是通过建立在许可证制度基础上的“命令和控制”管理途径，试图在水环境的不同需求之间取得平衡。由于符合质量要求的水资源日益缺乏，经济手段越来越多地被用于补充许可证制度的不足。在欧洲委员会第五次环境行动项目“走向可持续”中，就鼓励成员国征收环境税和费（除传统的“命令和控制”途径外），以实现更注重费用效益分析的环境政策。其重要内容是倡导并通过建立在法律框架下的欧盟环境政策，应用包括在环境方面收费和收税等在内的更广泛的政策措施。制定环境税和费除了为增加财政收入外，其目的还应有助于环境方面的目标，收费需在一个适当的水平上，如果标准太低或太高，都不可能获得所希望的效果。收费同样还能对造成环境影响的行为起作用，例如，当想通过取用水收费促进公2众减少耗水时，如果对用户用水进行计量，并且通过降低耗水量最终能使用水户获得利益的话，即可见效。制定收费办法时，同样重要的是确定收入的用途，即收入可能用于偿付管理费用、提供改善环境的资金（包括提供无污染生产的开发研究经费），以及作为一般的税收（如绿色税，而不是其他税种）等。为对经济手段进行评估，经济合作与发展组织（OECD）推荐了以下评价标准：（1）财务有效性，如对政策目标而言，收入是否充裕；（2）财务效益，如收费的成本是否与征收的税成适当比例；（3）经济效益，如收费办法如何成功地与社会成本协调以体现资源的真实价值；（4）环境影响，收费对污染者和用水户的行为，以及逐渐改善环境的影响有多大；（5）实用性，收费体系可操作性如何；（6）可接受性，政策被接受的程度如何。另外，还应考虑评价经济手段与行业政策的统一性，并且评价其是否与国内和国际贸易、财政和环境政策的一般准则相适应。2 取用水收费办法在不同国家，通过收取水费筹集的资金的使用是不同的，如为水资源工程设施提供基金，或为供水系统提供补助金等。在德国 Baden-Wurttemberg 州，水费甚至被用于补偿农户由于减少化肥使用及使用价格较贵、但更符合环保要求的杀虫剂所带来的影响。在德国，水管理由各州负责。因此，在不同的州取水收费办法差别很大，其水费目标包括成本回收、筹集资金，以及激励节水。总的说来，对取用地下水征收较3高的水费，特别是对非饮用水的供应更是如此，在其中两个州（Hamburg 州和Hessen 州），则仅对取用地下水征收水费。Hamburg 州采用的地下水收费办法已经产生了大量水权回归的结果，实现了收费办法的一个主要目标；而在水费最高的Hessen 州，则使耗水量减少了 11，尽管其中一些减少可能是由于经济活动下降的结果。在荷兰，由于有足够的地表水可供利用，所以仅对取用地下水收取水费。有两种不同的费用被征收：一是为了资助地下水开发和水规划的研究，各省征收相对低的水费；一是作为一般税种的组成，由中央收税。这是荷兰税系总体改革中的组成部分，目的是使税赋由收入税向包括自然资源消费在内的一种消费税转变。荷兰水费办法不是以回收成本为目的，而是侧重于筹集资金、进行税种调整及刺激用水。法国取用水收费办法中，水费建立的基础是水资源的短缺以及有多少水回归到环境中去，主要是为了筹集资金，而不是以成本回收为基础。在法国，通常对从上游河段取水征收较高的水费，以使河流少受污染。另外，地下水的水费一般高于地表水。在英格兰和威尔士，水费办法是为了补偿管理者（环境署）的费用，即为水资源发挥其功能所带来的花费。收费办法包括两种费用：一是当使用许可证时需支付的一种使用费，另外一种是年费用。该年费用与以下几方面有关：（1）已获许可的水量，并考虑水的来源，如对那些需要为工程设施提供基金，或者通过抽水增加水资源的途径而强化管理的水源，征收最高的水费；（2）季节变化，夏季当水资源需求最大时征收较高水费；（3）损失系数，即取用水量有多少可返回，并考虑水资源的缺乏程度，在不同的地区采取不同的单位水费。4英格兰和威尔士的水务管理正考虑引入一种激励型水费办法。由于目前尚有92的用户无计量设备，减小用水量并不给他们带来直接经济效益，所以水费改革对其影响不大。不过，当水费较高时，将刺激水务公司减少渗漏和促进节水。水费筹集的收入还可以用于收购没有使用的取水许可证。在这 4 个国家中，与饮用水的价格相比，目前取用水的水费相对较低，因此促进节约用水的作用较小。不过，与取用地表水相比，取用地下水的水费一般较高（特别是对非饮用水），这就起到了鼓励使用地表水来替代地下水的作用。如果是仅对取用地下水收费的话，该替代作用更明显。例如，荷兰的水费虽低于德国Hessen 州的水费，但其新设立的国家地下水税与现有的省级地下水费一起，足以对减少使用地下水起到刺激作用。从总体上说，这些国家取水收费办法还是主要作为财政手段筹集岁收以回收成本或为某些活动提供资金，同时对改变用水户的行为具有一定的影响。收费办法中还没有一个是以特定地点的水资源真实价值为基础来确定其标准的。对不同水费办法按 OECD 判断标准的评估见表 1。3 排污费收费办法在英格兰和威尔士，排污费办法如同取用水收费一样，只是为了补偿有关控制污染的管理部门（如环境署）的花费。年排污费包括许可证管理费和一致性抽样的监测费。监测费与排放污水的内容和受水体的类型有关，如果排放污水中含有较难分析的、有危害的化合物，则会导致较高的费用。同样地，对污水排向易受危害的受水体时，监测费也较高。与其它国家的排污费标准相比，英国的比较低。法国和荷兰排污办法是成本回收以及筹集税收的办法。有所不同的是，法国排5污费办法注重受水体的脆弱性和排污的影响，而荷兰排污费办法采用与受水体能力相分离的单位排污费，由国家征收。荷兰排污费标准比法国的高，因此在改善环境方面的作用也较大。只有德国的排污费办法可称为刺激性办法。当达到了联邦规定中某工业部门标准之下限值时，其排污费就削减 75。这样减少收费已经在污水处理厂定期（3年）采用。当然，如果违反了许可的条件，就不再削减排污费。德国官方认为，比起管理途径来，排污费对减少点源污染刺激较大。通过排污费征收的资金用于提供防治污染的研究与设施费用可能包括：（1）为主要的地区社团改善污水处理提供补助金；（2）成为财政部征收普通税收的一部分；（3）用于测量以改善难以鉴别的水环境，如废弃矿井排水和分散污染源的控制；（4）用于为公司开发更清洁的生产流程提供条件（如德国）。除筹集岁收外，排污费的大小对排污也起刺激作用收费最高的德国、荷兰已经建立起全国范围的、与受水体脆弱性无关的排污费办法。按照 OECD 准则，对采用的不同排污费办法的评价见表 2。4 小结综上可以得出以下几点认识：（1）在不同的国家，取用水和排污水的收费办法相差很大；（2）大多数办法为财政措施，其主要目的是筹集岁收以补偿管理机构的费用，以及（或者）筹集设施建设资金以改善水资源和排放污水的水质；（3）需要指出的是，收费办法的引入在改变用水户行为方面起到了一定的作用，特别是在那6些收费高或者收费办法含有激励因素的国家；（4）在荷兰，一个新途径是对地下水征收国家税，目的是改变税的负担，即从收入税向一种自然资源消耗税转变。