外国问题研究1996 年 第 3 期论美国排华政策之缘起袁 鹏 林 艳1882 年的排华法案及 1884 年的修 正案,标志着美国排华政策的正式形成。关于排华政策之形成原因, 人们的研究往 往集中于政治、经济、 文化等宏观的抽象 分析, 而缺少对政策之缘起的具体细致的考察。事实上, 美国民众的排华情绪转化 为政府的政策行为, 经历了一个较长时间的辨论 、 酝酿和实施的过程, 其间既关联 着联邦政府和州政府的利益协调, 也存在着不同利益集团间的矛盾冲突, 还牵涉中 美之间特殊时期双边关系的微妙变化。 另 外, 一些偶然因素也不容忽视。总之, 美国排华政策之缘起, 是一个错综复杂的历 史过程, 值得加以细致的考察和分析。一美国排华政策之形成与当时排华运 动之猖獗息息相关。由于 1882 年前几乎 4/ 5 的华人均聚集在加利福尼亚,所以 加州既是排华运动的发起地也是排华的主要地区。 早在 1850 年代, 华人在加州矿区便 开始受到粗暴待遇。 60 年代, 情况变得更为恶劣, 其情势可从历史学家约翰S 希特尔的描述中见诸一斑:“ 暴乱欺侮和谋杀中国人, 毁坏他们的房子, 从他们经 常在州里被雇佣的地方赶走。 举行很多公众集会煽动仇恨他们的火焰常用纵火来反对他们和他们的雇主半打白人被暗杀, 因为他们雇用中国人。 ”70 年代, 排华情绪愈演愈烈, 1878 年11 月, 居住在特拉基的 1, 000 名华人居民竟被粗暴地赶出了这个城市。关于排华的原因, 美国学者从不同角度进行了深入分析。 有人认为排华只是美国传统的排外恐外心理的一种体现, 美国人不仅排斥华人, 也排斥来自东南欧的天主教徒;更多的学者强调经济原因, 认为华工抢了白人劳工的“ 饭碗” 、 不自觉地充当了资本家破坏工人运动的工具等乃排华蔓延的最重要原因; 从政治角度进行解释的学者则认为, 加州和华盛顿的政客为获得劳工组织的支持而煽动排华乃排华运动的根源;还有学者从文化学角度提出新的观点, 认为大多数美国白人对中国文化一无所知, 从而由无知产生偏见; 而反过来, 华人也因语言障碍、 宗教信仰、 风俗和传统的差异而不愿与白人接近, 此举则被白人贴上了种族低劣的标记,因此, 对 “ 低劣的”华人加以歧视和排斥便是理所当然的。以上观点虽各有侧重, 但排华浪潮显然是以上诸种因素交互作用的结果, 因而其来势汹汹自是在所难免。 终于,“ 华人问题”( Chinese issue) 开始在州和 联邦宪法中得到反映, 而各种冲突、 辩论47也由此展开。1879 年通过的加州第二宪法中有一 款规定, 任何公司不得雇佣中国人或蒙古人; 除了作为对罪犯的惩罚外, 任何州、县、 市或公共工程不得雇佣中国人。 此款 后来在联邦巡回法院帕洛特诉阿重一案中被判定违宪。尽管如此, 类似的立法仍时有出现。 一些华人在同情他们的白人雇主的支持下, 纷纷向法院起诉这些歧视性 立法。州和联邦法院认真受理了这类申诉。 最高法院认为, 排华立法首先有违宪法第五修正案中对 “ 正当程序” 的要求以及 “ 平等法律保护”原则; 其次, 它也违 背 1870 年民权法案禁止歧视任何人的规定; 第三, 排华法案不符合中美条约中最惠国待遇的精神; 最后, 它破坏了 蒲安 臣条约关于华人有权自由移民的规定。基于这些理由, 最高法院建议只有美国国会才有权通过限制外来移民的立法,各州不得擅自通过这类法案。可以看出, 联 邦政府一开始对加州的排华行动是持消极态度的。但是, 到 1870 年代末期, 加州的排华呼声一浪高过一浪。 资本家、 雇主与工人、 独立小农场主之间关于华工之去留问题的争执也相当激烈, 前者要求继续引进华工, 后者则极力反对。 两海岸的各大报刊 也连篇累牍地报道这类争执情况。 鉴于事态的严重性, 加州立法机构于 1876 年 4月 3 日任命了一个特别委员会, 专事调查华人移民的社会、道德和政治影响。 可就 在该委员会的调查工作刚刚开始之际, 一个由排华政客所煽动的大规模群众集会便在旧金山的联合大厅举行, 加州州长威 廉欧文任大会主席。与会者 2 万余人,可谓盛况空前。 会议通过了一项立即驱赶加州华侨的决议, 并选派 “ 有名望”的公民以个人名义将该决议送往华盛顿向总统请愿。 会后, 各排华俱乐部组成联合反华协会, 并提出口号: “ 团结、 集中与指导 所有反华力量。 ”会议把加州排华运动推向了高潮。显然, 州议会已无力解决华人问题。 在西部各州的强大压力与加州游说 集团的极力鼓噪下, 美国国会于 1876年 7月任命了一个联合特别委员会, 由联邦政府出面调查华人问题。 从 1876 年 10 月 21 日开始,委员会进行了长时期的听证活动。 出庭作证的证人各种类型兼具, 不过华人由于语言障碍和文化隔阂而极少出庭。尽管如此, 为华 人辩护的证人也大有人在。 他们主要是土地所有者、制造业主和大雇主。 加州大土地主霍利斯特的证词集中体现了这一集 团的共同态度。他认为, 只要美国不能提供大量廉价的劳动力, 就不应该禁止华工之引进, 因为华工是最优秀的劳工, 他们聪明、 精细、 迅捷并极富责任感。他极力 敦促美国政府不仅不应禁止华工移民, 还应大量引进。 此外, 反对限制华人移民的还有了解中国文化的知识分子以及许多宗教领袖。 然而另一方面, 以白人劳工、 律师、 医生、 小业主、法官和报社记者为主体的证人则极力反对华人涌入。 认为华人引起了 道德沦丧、疾病传染和失业问题。这些人过份夸大了来美华人的数量并声称大量华人入美妨碍了更熟练的劳工从欧洲移入, 而显然后者比前者更能溶入美国主流 社会。有人还认为, 华工虽然为西海岸的经济繁荣作出了贡献, 但此种贡献并非人人受益。 洛杉机前锋报编辑巴塞特说: “ 华人使富者更富穷者更穷, 华工只使少数人得利而使大多数人受害。 ”b k因此,华工乃是对美国自由制度的一种威胁。此次听证会共听取了 103 人的证词,这些证词中既有诋毁华人的也有欢迎华48人的, 前者稍占上峰。 极力排华的加州政客萨金特于是在其起草的最终调查报告 中建议,“ 行政部门应采取行动修改同中国的条约,将之严格限定在商业范围内;立法部门则应限制亚洲移民之大量涌入。 ”b l在该 报 告 递交 给 第 45 届 国 会 ( 18781879) 的同时, 几份要求中止华人移民的议案也不期而至。于是, 教育和劳工委员会主席阿S威利斯综合这些建议拟定了所谓 十五旅客法案 。 该法案规 定, 到达美国的船只, 所载中国旅客不得超过 15 名, 违者将对船主处以每一乘客100美元的罚款以及六个月的监禁。 此法案一经公布, 再次引发激烈辩论。 反对者声言此法案违背了 蒲安臣条约 , 是无可知党的复活。 他们反复强调华人既不是苦力也并非不能融入美国主流 社会。支持者则极尽诋毁华人之能事。最后, 该法案在众议院以155: 72 票通过, 其中民主党 104 人赞成 16 人反对, 共和党 51 人支持 56 人反对, 显示出明显的党派差异。在参议院则地区差异更为明显, 西部和南部议员力主限制华人, 东部议员则持反对意见, 最终西部和南部以微弱多数 使该法得以通过。在国会尚为该法案辩论不休之时, 中国清政府的使臣陈兰彬和容闳正好抵美。他们向国务卿威廉伊瓦兹表示了强烈 的抗议, 认为无论是对华人问题进行辩论的方式还是最终的议案都让人感到 “ 震惊” 。曾为驻华使臣和外交官的威廉姆斯 也力劝海斯总统否决此议案, 理由是该议案有可能影响中美商贸并危及在华美国人的生命安全。海斯总统权衡利弊, 终于1879 年 3 月 1 日否决了此项法案。 海斯总统此举虽暂缓了中美之间潜在的危机, 但华人移民问题却并未真正解决。 联邦政府一方面迫于西部各州强大的排华压力, 一方面又深恐因排华而使中美关系紧张, 陷入一种 “ 缺乏调节、左右为难”b m的尴尬境地。 而加州排华浪潮甚嚣尘上, 使得联邦政府为协调联邦和西部各州的关系不得不有所行动。 如何既迎和西部各州排华分子的要求又不致引起中国清 政府的敌对情绪便成为其时美国政府的当务之急。1880 年 8 月抵达北京的以安吉尔为首的美国代表团之访华, 即是美国 政府为协调这种两难状况的一项举措。代表团中, 来自加州的斯威夫特是有名的中国通。 而在到中国之前, 代表团进行了长达2 个月的准备工作, 包括遍访美 国著名的中国问题专家等, 所以安吉尔代表团之使华, 可说是有备而来。 相比之下,中国政府之 “ 应战”则略嫌仓促, 虽然其 任命的代表宝和李鸿藻也都是清廷名流、 谈判高手, 是总理衙门学富五车的重要人物, 但中方代表团是在美方抵京一周 之内临时任命的, 对美国政府之立场、动机显然未能充分把握。 谈判过程中, 斯威夫特以他强硬的加州立场提出了一些有关华人移民的看法, 李鸿藻针锋相对、毫 不妥协。后经安吉尔和宝二人的协调,谈判乃得以顺利结束。1880 的 11 月 17日, 以安吉尔名字命名的移民条约和另一 项商业条约同时签署。中美在 48 天的谈判中签订两项条约令在北京的欧洲使臣惊讶不已, 因为当时德国和俄国使臣耗时两年才不过签署了一项条约而已。b n因此 安吉尔条约并不是中国清政府深思熟 虑的结果当然, 积贫积弱的清政府也根本无力按自己的意志行事。 安吉尔条约共 4款, 主要内容有: ( 1) 一旦美国政府认定华工影响或有可能影响美国利益, 中国政府应同意美国政府对之进行规范、限制或暂缓引进, 但不是绝对的禁止; ( 2) 中国在美公民依照最惠49国待遇, 有来去自由的权利; ( 3) 美国政府应尽力保护在美华人; ( 4) 一旦美国拟 采取行动规范或限制华人移民, 中国政府应被提前告之并有权提请美方注意立法之措辞。 显然, 美国政府达到了它预期的目的。 因为条约第一款给予了美国政府随意排华的权利。所以安吉尔条约刚一签订, 斯威夫特便沾沾自喜地声称:“ 它揉合了国会的各种意见, 华人移民问题处于我国政府的控制之中。 ”b o条约签订之后几年间, 中美双方就其细节进行过无数次争论, 然在实际的每次冲突中, 无论中方如 何雄辩, 美国政府的利益均占了上峰。 安吉尔条约标志着由 蒲安臣条约开始的华人自由移民时期的结束。 而经过此番 成功, 美国政府便开始考虑第一个排华法案的拟定了。二1882 年美国第 47 届国会召开之时,正赶上加州的选举年。 加州政客为获得更多的选票,极力标榜自己坚定的排华立 场。 因此, 国会刚一开始, 加州共和党人、参议员约翰F米勒便提交了一份中止华工移民的议案。该议案规定: 自议案通 过后 60 天起, 20年内不得允许熟练和非熟练的华工移民美国。另外, 还设计了一套有关登记、身份证明的精细方案。 议案在参议院讨论了 8 天。 所有西部各州议员 和大多数南部民主党人均支持米勒提案,而东部各州的参议员则极力反对该提案。在这场激烈的辩论中, 所有关于华人移民 的旧有话题重又被展开讨论。 最终该议案在把 60 天改为 90 天后, 在参议院以 29:15 票得以通过。在众议院,以 167 票赞成, 66 票反对, 55 人弃权得以通过。b p在美国国会为排华法案争执不休之时,中国清政府正为内忧外患而疲于应付。 西北中俄边界的穆斯林叛乱、法国入 侵越南、 日本占领琉球群岛, 这些大的灾难几乎同时袭来。 相形之下, 华人移民问题在清朝的对外政策中显然太无足轻重 了。 尽管清政府也对在美华工之遭遇深感义愤和同情, 但却顾不上也不愿花大力气去反对排华法案。 相反, 为了赢得美国的支持,清政府不惜牺牲海外华人的利益。 还在安吉尔代表团来华之前, 恭亲王奕讠 斤就曾向美国使臣乔治西华德表示, 清政府愿意采取一些措施禁止华人前往美国。b q1879 年美国前总统格兰特访华时, 李鸿章更直言不讳地声称, 如果美国能帮助中国让日本人撤出琉球群岛, 清政府可以在华人移民问题上做出让步。很显然,在李鸿章