1反外资垄断的政府另类政策简析摘 要 中国加入 WTO 后，面对跨国公司对中国产业的垄断的发展趋势，应在避减垄断的条件下区别对待：对外资自然垄断采取保护、规制和增加竞争的政策；对于非自然垄断的规模经济行业的外资垄断采取限制垄断和增加竞争的政策；对于由技术优势所造成的垄断采取适度保护的政策；对由信息优势所形成的外资垄断应采取消除、限制垄断和增加竞争的政策，等等。关键词 外资垄断 政府规制 政府策略跨国公司在中国很多产业存在垄断现象，这引起了国内产业界和学术界等领域的普遍担忧。关于垄断的成因和损害后果，学者已经作了广泛的研究。1（P5368）中国加入 WTO 后，面对跨国公司对中国产业的垄断的发展趋势，我国政府应当采取怎样的反垄断政策令人深思。制定反垄断法，运用反垄断法规制外资垄断，其紧迫性、必要性和重要性，自不待言。有关中国反垄断的法律制度，学者已经作广泛而深入的探讨。2本文并不打算去全面探讨反垄断的法律制度，而旨在反垄断法之外提出预防和反对外资垄断的政府策略和方法措施。一、对外资垄断是实施全面禁止还是自由放任政策对于外资垄断应该采取何种政策，尚未解决。有人基于垄断对经济的危害主张应对外资垄断实行全面禁止的政策，有人却基于垄断的优点而主张实行自由放任的政策。是否应对外资垄断实行全面禁止的政策？这首先取决于政府有没有这种能力。垄断是市场竞争的必然结果，市场本身没有能力防止垄断的出现。政府不可能全2面禁止外资垄断。如果政府实行全面禁止外资垄断政策，结果只是垄断形式的改变，即政府垄断代替市场垄断。其次取决于实行这种政策的后果。垄断产生的原因具有多样性，一些类型的垄断的存在具有经济合理性，如自然垄断，消除这种垄断，增加一个或多个竞争者，只会提高平均成本，并造成经济资源配置效率和消费者福利损害；再如由技术优势所造成的垄断，如果采取一律禁止的政策，只会导致技术创新减弱。可见，虽然垄断的存在对经济效率等会造成损害，但不应对垄断实行全面禁止政策。那么，是否应对外资垄断实行自由放任的政策？对垄断实行自由放任政策的论据是垄断企业规模大，可以进行更多的积累，可以组织大规模的技术创新，而且垄断企业也能具有高效率。其实，这些并不都是由垄断所带来的，如果没有市场竞争的作用，垄断企业便不会积极地进行积累和技术创新。如果对垄断实行自由放任的政策，社会就会以效率损失和技术创新与积累的滞缓为代价。因此不能对垄断实行自由放任的政策。政府对外资垄断到底应该采取什么政策？首先须明确垄断的成因和经济后果。导致垄断产生的原因是多方面的，规模经济、技术优势、信息优势、市场竞争、产品差异、企业垄断策略、排他性产权、市场进入成本、政府干预等许多因素都会造成垄断。垄断成因不同，其后果存在差别，这就需要对不同类型的垄断采取不同的政策。其次须明确对外资垄断所采取的政策的后果。政府反垄断政策的终极目的并不是要反垄断本身，而是要通过反垄断使经济具有高效率，使经济能够得到更快的发展。要使反垄断政策能够实现预期目的，须对不同类型的垄断实行不同的政策。二、反外资垄断的政府一般策略和方法3对于外资垄断所采取的政策的总原则应为在避减垄断的条件下区别对待。（一）对外资自然垄断采取保护、规制和增加竞争的政策。若跨国公司进入了自然垄断行业（通常限制跨国公司进入该行业），为了使该行业效率达到最优状态，政府即应对该行业外资企业独家经营采取保护政策，即不允许新的企业（包括跨国公司）进入该行业，以避免新的企业进入造成重复投资，资源配置效率低下。但因自然垄断行业的企业处于独家垄断地位，若无外力约束，会倾向于限产抬价，损害消费者。政府必须采取措施避免或抑制企业的这种行为。具体可以采取两方面政策：规制和增加竞争。所谓规制，就是政府对自然垄断行业的经营企业向市场提供的产品（服务）产量、质量和价格进行明确规定。但仅靠规制是不够的，产出数量、质量与供应价格的规定是一个复杂的博弈过程，政府往往不得不向企业让步，无法避免高投入、低产出，价格定得过高，或者政府要耗费大量补贴。可见，还须采取增加竞争的政策。具体措施包括：其一，鼓励替代品生产。提高替代品对自然垄断行业产品的替代程度，会构成对自然垄断行业企业的竞争。其二，建立竞争性的经营权市场或经理市场。如果自然垄断行业的企业非由政府直接经营，政府可采取引入市场机制的办法，建立起公开的具有高度竞争性的拍卖性质的有限期的经营权市场，在产量、价格一定的条件下，由出价高者获得经营权，或者在经营权价格一定的条件下，价格低而产量、质量高者获得经营权，促使经营者提高生产效率，使产品价格被控制在合理的水平上，同时保证高质的产出量。如果自然垄断行业的企业由政府直接经营，则应建立类似于经营权市场的经理市场，在投入（包括经理年薪）计划量一定的条件下，选拔计划投入少、产出高、供应价格低的人担任经理（包括外资），使政府的产出量和产品供应价格计划得以完成。同时还可以建立4对经理人员的补充性的经 济奖惩制度。（二）对于非自然垄断的规模经济行业的外资垄断采取限制垄断和增加竞争的政策。自然垄断行业以外的许多其他的具有规模经济特点的行业，如汽车制造业、计算机、钢铁制造业、造船业、冰箱制造业、空调制造业等。对这类行业，政府不应该对这类行业的外资垄断采取保护的政策，即不要禁止新企业的进入，而必须采取限制政策，特别是对于企业的横向合并要进行严格的限制。这种限制属于政府规制范畴，但政府规制本身会遇到难以解决的问题，其作用有限。要有效地抑制这类垄断还须增加市场竞争。具体从两方面着手：其一，提高国内市场的竞争性。政府应消除各种进入壁垒，使新企业能够较容易地进入这类行业，从而始终以潜在竞争构成对垄断的威胁，以抑制垄断者的垄断行为；对已经形成的过度垄断，政府可采取培植竞争对手和对原垄断企业进行分解的办法来增加市场的竞争性。其二，向国外竞争者开放市场。向国外竞争者开放市场是增加市场竞争的更有效的办法，因为国外会有更多的具有同等或更高的竞争实力的企业，如果一国某一行业只有很少几个企业，市场高度集中，就必须要依靠市场的开放来提高市 场的竞争性。（三）对于由技术优势所造成的垄断采取适度保护的政策。由外资技术优势所造成的垄断是技术创新的结果，垄断者凭借其技术优势可以获取更多的市场份额和更多的利润，是企业进行技术创新的内在动力所在。此类外资垄断，政府不应采取消除之策。为了激励企业积极地进行技术创新，政府应该允许企业基于技术优势而形成的垄断的存在，并实行适度保护的政策，即要允许企业保守技术秘密，且通过建立技术专利制度等措施使企业能够从技术创新中获得应有的利益。但为防止保护过度，政府应在保护范围和期限上进行限制，保护范围应限于技术创新成果5本身，保护期限则应适中，以使创新者从技 术创新中获得应有的利益，防止技术停滞现象的出现。（四）对由信息优势所形成的外资垄断应采取消除、限制垄断和增加竞争的政策。企业可以通过多种途径获取信息优势，从而对竞争对手实施排他性控制。对于由不同途径获取信息优势而建立起来的外资垄断，其经济后果是存在差异的，政府应采取不同的政策。若以非法手段获取信息而形成竞争优势，政府应予以消除；若以合法手段获取信息而形成竞争优势，政府则须要求企业向公众披露某些信息或政府更多地搜集和向社会提供 更多的信息。（五）对由企业实施垄断策略建立起来的外资垄断应采取禁止和消除的政策。依靠垄断 策略建立起来的垄断对经济完全有害而无益，会造成大量经济资源的非生产性消耗。政府应该建立反垄断法制，确定依靠垄断策略建立垄断的行为为非法行为，并予以禁止。（六）对由排他性产权所形成的外资垄断应采取限制与促进竞争的政策。产权的存在与明晰是市场经济存在的必要条件，因此，排他性产权始终是存在的，也就无法避免垄断。对于此种垄断，政府当采取如下政策：其一，尽量减少由政府所制造的排他性产权。除少数特殊行业（如自然垄断），在其他行业都不应建立排他性的产权，以减少竞争的障碍。其二，对于非由政府制造的排他性产权所形成的垄断，政府可以通过对产权收益征税、对垄断行为进行一定的规制和促进存在垄断的行业的竞争来抑制垄断行为。（七）对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的外资垄断应采取增加竞争的政策。对于由产品差异和由非产权进入成本所形成的垄断，政府不应采用规制政6策，而只适宜采用增加竞争的政策：政府应当促进市场的开放和统一，降低进入成本，竞争者可以不受阻碍地进入市场，生产要素和产品可以自由地流动，任何一种产品存在足够的替代品，由此造成的垄断就会受到根本地限制。同时政府还应采取措施降低由市场本身（即由 垄断企业行为造成）的非产权进入成本。（八）对于由市场处于非出清状态所形成的外资垄断应实行行业调节和宏观调节的政策。市场非出清状态所引起的垄断一般不应采取规制性政策，即使有必要采取规制性政策，也必须是短期性的，否则不仅可能导致市场非出清状态的延续，而且会破坏市场经济运行的基础，就像在计划经济中我们所看到的。政府应该采取积极的干预政策，即调节供给或需求，通过这种调节增减市场供给或需求，消除或减轻市场的非出清状态，从而消除或最大程度地限制垄断。如果市场处于非出清状态，市场短边方处于垄断地位，政府应采取的政策是增强长边方的力量。当供大于求的状态时，政府当采取增加局部性公共需求和刺激私人需求的政策，来消减需求方的垄断力量；当供小于求的状态时，政府当采取增加供给的政策（包括刺激国内生产、刺激进口等具体措施），以此来消减供给方的垄断力量。（九）对于在竞争过程中由于生产集中的形成的外资垄断应采取禁止、消除、限制垄断和增加竞争的政策。竞争过程中出现的生产集中所导致的垄断，有两种情况：一是企业实施垄断策略建立起来的垄断，政府主要应采取禁止和消除的政策；二是由于生产具有规模经济所引起的垄断。政府应采取限制垄断和增加竞争的政策。三、抑大扶小中小企业政策抑制跨国公司垄断的一项重要政策是中小企业政策。中小企业（包括外商投资企7业），在一个国家中一般要占 90%以上，其参与竞争可以防止或打破大型跨国公司的垄断局面，抑制外资垄断的负面影响。有关中小企业存在的必要性和重要性亦有广泛讨论3（P2 98299）。中小企业政策分为限制性政策和支持性政策两大部分。由于中小企业同大企业相比较在经济发展中具有相对的不利地位，所以，中小企业政策的重点是研究制定扶 持中小企业发展的方针措施。（一）一般政策和特殊政策所谓一般政策，是指因市场机制的不完善而给中小企业造成不利所制定的支援政策。如，劳动政策，帮助中小企业进行职业培训和能力开发；金融政策，包括政府有关支持中小企业的专门金融机构贷款和信用保证制度；交易公平化政策（正当交易条件政策），即对大企业滥用市场支配能力予以限制，帮助中小企业组织起来，提高竞争力；诊断、指导政策，为中小企业提供技术、市场、经营等信息，以及企业诊断和咨询服务。所谓特殊政策，是指以特定产业为对象和以特定中小企业群为对象的政策，包括不同产业现代化政策、结构萧条产业的产业调整政策、小企业政策、转包企业政策等。由于特定政策是为了适应各个不同时期的个别政策目标而制定的，往往被置于一般政策之上。（二）金融、税收、规定限制、信息提供、产品优先采购、管理帮助、订购计划保证、减轻企业负担等手段在金融方面，由政府提供资金，并通过政府指定为中小企业服务的金融机构，以及中小企业事业团体向中小企业发放低息贷款。在税收方面，减轻中小企业的纳税负担和采取现代化设备的特别折旧制度，以及特别减税措施来支持中小企业。规定限制方面，限制大企业滥用市场支配力、防止大企业插手中小企业事业领域8等政策手段。提供信息方面，对中小企业提供技术、市场、经营方面的信息和不同产业的现代化计划，以及长远发展规划方面的信息咨询。产品优先采购方面，保证中小企业有接受订货的机会。 （三）转包制政策转包制是指由中小企业承包大企业的中间产品，即由零件、部件所形成的大企业与中小企业间相互联系、相互促进的一种制度。这是现代经济中大、中、小企业之间一种最广泛的联系形式。在大、中、小企业的相互关系中，大企业则是居于支配地位，中小企业在交易上往往处于不