1政府保障“住有所居”责任的思考摘要：政府责任问题不仅是宪法、行政法研究的问题，而且应当是经济法学研究的重要课题。比较政府采用干预、参与两种方式介入经济活动，政府作为当事人参与经济活动承担法律责任似乎毋庸置疑。通过比较中国国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见和法国可抗辩居住权法案，可以看出：政府保障“住有所居”中承担的责任是对“城市低收入家庭”的责任。应当是一种对外而不是对内的责任，是财产责任而不是行政责任；实现政府责任需要建立相应的救济制度。 关键词：住有所居；政府责任；时外责任；财产责任；救济制度 胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。联合国伊斯坦布尔人居宣言确定了两个全球目标，即保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率。 伊斯坦布尔人居宣言所说的居住理想是：“每个人都有个安全的家，能过上有尊严、身体健康、安全、幸福和充满希望的体面生活。 ”笔者以为，住有所居要能够成为现实，需要政府承担相应的义务及其责任。一、关于政府的责任 关于责任政府的说法近些年不绝于耳，关于政府承担的责任，有行政、政治、道德、法律等方面责任说。张成福讲：“民主政治与民主行政在本质上必然是责任政府。责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。同时，责任政府也意味着2一套对政府的控制机制。 ” 笔者认为，不同的责任种类，一方面与责任的性质不同有关，另方面可能与政府承担责任的对象有关。如，政治责任应当是“政府对议会的责任”，一般来讲。采取内阁制政府体制的称为责任政府，是指对产生政府的议会负有政治责任的政府；行政责任是下级政府对上级政府以及政府工作人员对行政机关在行使职权过程中的不当行为或违法行为的法律责任；道德责任则是政府对社会公众的责任，指政府应当积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。 如果按照对内对外而言，责任政府既有对内的责任，也应当有对外的责任。政治责任和道德责任是对外的责任，行政责任是一种内部责任。遗憾的是，中国长期以来主要的制度建设是着眼于政府的内部责任。笔者认为，民主政治要求，除在政府体系内完善基于隶属关系和专门监察关系确立的内部责任关系外，更重要的是从政府体系外引进问责主体，促进政府对人民代表大会和民众负责的责任体系的诞生。 二、政府保障“住有所居”责任的性质 我们这里说的政府保障“住有所居”的责任是指法律责任。凯尔森讲：“法律责任的概念是与法律义务相关联的概念，一个人在法律上对一定行为负责，或者他在此承担法律责任，意思就是，如果做相反的行为，他应受制裁。 ”_习即政府有保障“住有所居”的法律义务，如果没有履行这一义务，应当承担相应的法律责任。 1、中国目前规定的是一种对内责任 2007 年 8 月国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见(以下简3称意见)第 20 条规定：对解决城市低收入家庭住房困难的工作要加强监督检查。2007 年底前，直辖市、计划单列市和省会(首府)城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报建设部备案，其他城市报省(区、市)建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中以权谋私、玩忽职守的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。 江西省委副书记、代省长吴新雄在 2006 年 11 月 9 日就中低收入家庭买得起基本住房和群众代表进行座谈时明确表示：中低收入者买不起房将追究市长责任。确保全省中低收入家庭只用 810 年“净”积蓄，就能买得起 80 平方米左右的经济适用房。江西省政府还将与各市市长签订相关责任状，如果中低收入者买不起房，将追究市长的直接责任。江西将出台更为详细的政策、措施和办法，由江西省建设厅、国土资源厅、发改委等部门认真研究经论证后正式公布，于 2007 年全面实施。 上面规定的责任，无论是国务院的规定还是江西省的规定都是一种行政责任，是一种对内的责任。其核心特点是行政性、不对等性，是下级对上级负责。对于这些责任，中国的官员非常关心，但对社会的影响不大，与相关当事人也没有什么直接的关系，但却是中国政府责任制的实质性的内容。这一行政性责任虽然缺乏程序，具有很强的行政性，但也能够运作有效。中国行政性问责制的特点是：中央政府针对地方政府；上一级官员针对下一级官员。中国的行政性问责，往往是根据领导人的意愿来问责，是表明领导人的决心和信心，似乎不是为了解决相关当事人的问题。 42、法国规定的是一种对外责任 法国政府部长会议 2007 年 1 月 17 日通过了可抗辩居住权法案，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。该法案规定，政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要。从 2008 年 12 月 1 日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5 类住房困难户(无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积不达标的人)可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。从 2012 年 1 月 1 日起， “可抗辩居住权”将向更大范围的人群开放。 法国规定的责任如果说在法国是一种行政责任，但是在中国显然已经不是了。因为中国的行政责任除了行政主体和公务员的行政处分，就是行政相对人的行政处罚等责任。而可抗辩居住权法案规定的是政府对“住房困难户”的义务及其责任，是一种对外的责任和财产责任。其核心特点是平等性，有程序保障。 3、对法国规定的分析 笔者以为，法国可抗辩居住权法案规定的责任，即政府保障“住有所居”的责任，可以用经济法中政府参与经济活动理论进行分析。 (1)政府参与经济活动法是经济法的重要组成部分 政府参与经济活动法是经济法的重要组成部分，与政府干预经济活动法所不同的是，在政府参与经济活动法中，政府处于当事人的身份，直接与相对一方发生物质交换关系，享有权利、履行义务并承担相应法律责任。政府参与经济活动的身份有公权主体和私权主体之分，政府保障“住有所居”的责任应当是政府作为私权5主体参与经济活动的法律责任。 国内外许多经济法学者都注意到，政府作为一方主体，在不同的经济法律关系中有不同的地位，并提出了政府以私权主体的身份“参与”经济活动的一些基本理论。当然，有的学者并没有直接用“参与”或“参与法”的概念。 法国学者阿莱克西雅克曼和居伊施朗斯在经济法一书中明确提出了政府在不同经济法律关系中的不同地位，他们将政府以私权主体的身份“参与”经济活动称之为政府的直接经济活动，并使用“商人政府”的概念以区别于“宪政政府”。日本学者金泽良雄教授将政府以私权主体的身份“参与”经济活动称之为政府直接介入经济。他将经济法的调整方法大致分为两类：一为政府权力的强制调整；二为非权力的调整。非权力的调整方法名之日直接介入经济的调整方法。他认为，直接介入经济的调整方法，是指政府使用非权力的、私法的手段直接介入经济生活的一种方式。这种调整一般在政府作为经济活动的主体和政府对于私人经济给予经济援助的情况下才发生。他认为这是市场机制的政府介入，其目的在于发生人为的、政策的作用，以克服自由主义经济体制自动调节不充分的倾向。 漆多俊教授认为政府直接参与经济活动的一个主要原因就是：由于市场机制的唯利性，对于有些经济领域，一般市场主体不能(也不愿)进入发挥作用。针对这种情况，政府介入经济后，便只得以政府拥有和可支配的资产参与投资经营，以促进那些对于国计民生和国民经济总体利益与长远发展关系重大的而民间投资不愿进入的行业、产业或地区的经济发展，借此以直接调节社会经济的结构和运行。史际春教授提出，政府对经济的参与应当作为经济法的调整对象。顾功耘教授也认为，国有参与关系应当是经济法的具体调整对象之一。在论述国有参与关系时，他指出， “以往人们常常用裁判员来形容现代政府在经济领域的角色定位，以此区别6于运动员时代的政府职能。立足于国有参与这一领域，我们认为，其实裁判员还不足以准确形容现代政府的角色，现代政府在经济管理活动中更接近于主持人的角色，根据需要调动气氛(宏观调控)，维持会场秩序(微观规制)，必要时还须赤膊上阵，临时客串(国有参与)。 ”因此，他认为经济法应包括国有参与法这个子部门法。 (2)“政府”是政府参与经济法中的法律责任主体 政府参与经济活动法的调整对象，如果从主体说是调整政府作为当事人与其他个人和组织之间的社会经济关系，而从客体说则是调整社会所有财产(一般称为国有财产)的取得、使用、处分、管理和监督等过程中发生的社会经济关系。政府参与法的特点在于：第一，政府是法律关系的一方当事人，政府在其中享有权利或负有义务，法的适用的行为(过程)持续到该权利义务的实现；第二，政府参与经济活动所形成的法律关系，主体权利义务主要指向的对象是国有资产，即社会性的财产。政府参与经济活动，利用的资源是国有资产。政府需要动用国有资产参与经济活动；第三，政府参与经济活动是国家直接地介入经济生活的一种方式，是对国民经济的直接管理。如政府对某些行业直接投资和经营。给社会提供公共产品和服务；第四。在政府参与的经济活动中，政府是一方当事人，与另一方当事人形成经济法律关系，因此政府直接对自己的行为负责，承担直接法律责任，政府的法律责任主要是财产责任。 政府参与经济活动应承担法律责任，是因为政府在参与经济活动时是以当事人的身份同个人和组织发生经济关系的。政府应对其参与的经济活动所产生的利益、风险和后果享有权利、承担责任。应当说明的是，政府作为当事人承担的责任只能是民事责任或称为赔偿责任，不可能有行政责任和刑事责任，因为这两种责7任对另一方当事人而言基本没有意义。 作为当事人的政府参与经济活动与相对方可以理解为是一种债权人和债务人的对应关系。如政府承诺援助经济性弱者时是债务人。当然，这种政府作为债务人的对应关系具有不同于私法上债务关系的种种特征：第一，内容上的法定性。对于政府为一方主体的债权债务关系而言，所有的债权、债务都是法定的。而不像一般私法上债权、债务那样，依当事人的意志确定内容。另外法定性还意味着基于法律的规定而确定的权利义务，不允许随意变动，当事人不能协商变更和解除。第二，主体上的多数性。政府为一方主体的债权债务关系不是特定人对特定人的关系，而是个体与社会整体的关系，政府给予特定的人经济援助，实际也是个体与社会整体的关系，因为政府是在使用纳税人的金钱给特定人以经济援助。第三，内容公共利益的属性。政府为一方主体的债权债务关系是关系公共利益的关系。第四，运行上的公开性、公平性、公正性。因为政府为一方主体的债权债务关系具有公共属性，因此在运行上应当具有公开性、公平性、公正性的特点。 将债的观念引入政府参与经济活动的法律关系，为人们研究经济法提供了一种全新的思路。过去人们总是认为，政府作为绝对的权力主体，市场主体作为法定的义务主体，权力服从关系天经地义。然而随着依法治国、执政为民等方略的确立，确立市场主体与政府平等的法律地位，树立权力义务相统一的新观念日益成为共识。如果以请求和给付为内容的“公法上的债”的概念可以成立，那么则可能扩大到整个经济法调整的社会关系领域。 (3)政府承担法律责任的依据是社会性契约 这里所说的社会性契约的表现形式应当是“立法”。法律是“个社会内人类行为规则的总体。这些行为规则，依据这个社会的共同同意，应由外力来强制执行”。8法律是人们共同意志的产物，其本质乃是人们的一种共同约定。立法如果规定了政府作为一方当事人的义务，如政府承诺“住有所居”，政府对于低收入者就是以债务人的身份出现，如不兑现应当承担违约责任。 三、政府责任的实现 “有权利必有救济”是普通法的一