谈谈建立和完善我国森林生态效益的补偿制度 摘要：森林资源是陆地生态系统的主体，森林不仅具有重要的经济 效益，而且具有重要的环境生态效益。森林资源的建设和保护陷入了资金不足的困境，为 了保证我国经济发展和环境保护的协调发展，根据我国的现实情况，制定 1 部森林生态 补偿法 ，在全国范围内实施森生态效益补偿制度的时机已经成熟。本文就建立和完善我国 的森林生态效益补偿制度作了初步分析。关键词：森林资源 生态效益 补偿制度 森林生态补偿法1、引言目前我国生态环境日益恶化。主要表现为：水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资 源短缺、水早灾害严重。森林是陆地生态系统的主体，具有调节气候、防风固沙、涵养水 源、保护生物多样性等多种生态功能，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。根据第 5 次全国森林资源清查资料，我国现有林业用地面积 26329.47 万公顷，森林面积 15894.09 万公顷，活立木总蓄积量 124.88 亿万立方米，森林蓄积量 112.67 亿立方米，森林 覆盖率为 16.55%，相当于世界平均水平的 61%，比世界平均水平低 10.48 个百分点；全国 人均占有森林面积为 0.128 公顷，相当于世界人均面积的 1/5；人均蓄积量为 9.048 立方米， 只有世界人均蓄积量 72 立方米的 1/8。我国森林资源状况和森林环境问题不容乐观。虽然从 1998 年起我国就开始实施天然林保护工程，并在“95”全国生态环境建设规划 中提出：2010 年全国森林覆盖率达 19%，达到遏制全国生态环境恶化的势头；2030 年全国森林覆盖率达 24%以上，力争使全国生态环境明显改观；2050 年全国宜林地全部 绿化，森林覆盖率达到并稳定在 26%以上。但是我国森林资源的建设和保护面临着现实的 困难：森林建设和保护缺乏资金。因此，资金问题也就成为解决森林问题的关键。为此， 急需建立和完善我国森林生态效益补偿制度，创造可持续的森林生态系统，实现环境、经 济和社会的协调发展。2、我国森林生态效益补偿制度的现状森林除了具有经济效益外，还具有以下生态效益：美化环境、防风固沙、涵养水源以及 保护生物多样性、国防、科研、教育等，这些目前是不能通过有形市场交换的，也不能给 生产经营者带来收益，森林的这种外在经济性得不到应有的补偿使森林的建设和保护丧失 了经济动力，不利于森林资源的利用和保护。我国从 20 世纪 90 年代中期实施了森林分类经营改革试点，将森林分为商品林和公益林 以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分类经营的核心，也是 无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关键。森林(论文网 www.lwkoo.cn )生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题，目的在于 把生态效益的外部性内部化。虽然我国的森林生态效益补偿制度还处在研究、审定、个别实施的初步阶段，国家尚未出台正式的森林生态补偿法 ，但有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政 策中已有所体现。 （见表 1）（表 1）时间 颁布机关 政策名称 主要内容1992 国务院批准国家体改委文件 关于 1992 年经济体制改革要点的通知 要建立林价制 度和森林生态效益补偿制度，生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用1992 中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局文件 关于出席联合国环境与发展大会情况及有关对策的报告 按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿 费，并开展对环境税的研究1993 国务院 关于进 1 步加强造林绿化的通知 要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行 征收森林生态补偿费制度1994 国务院第 16 次常务会议 中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书 建立森林生态效益 补偿费使用制度，实行森林资源开发补偿收费1995 林业部 中国 21 世纪议程林业行动计划 应本着“使用者付费”的经济原则， 建立完善的森林资源补偿机制和相应的经济政策体系1996 中共中央、国务院 关于“95”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施 按照分类 经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被 的恢复和发展1997 中共中央、国务院 关于 1997 年农业和农村工作的意见 县和县以上各级地方 政府要尽快建立水利建设基金。森林生态效益补偿基金也要抓紧研究，尽快建立起来1998 9 届全国人大常委会 中华人民共和国森林法 国家设立森林生态效益补偿基金， 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。 森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用，具体办法由国务院规定2000 国务院办公厅 关于森林生态效益补偿基金问题的意见 建立森林生态效益补偿基金， 对于改善我国生态环境，实现可持续发展战略具有重要作用2001 财政部 财政部财农20015 号文件 同意设立森林生态效益补助基金，主要用于提 供生态效益的防护林和特种用途林（统称生态公益林）的保护和管理3、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分折1、我国国民经济持续增长居民收入逐步提高，使建立补偿制度成为可能改革开放以来，我国国民经济增长较快。1995 年国民生产总值达到 57650 亿元。提前 5 年实现了国民生产总值比 1980 年翻两番的战略目标。20 世纪 90 年代以来，我国的经济发 展速度 1 直保持在 78%左右，成为世界经济发展的 1 个亮点。我国加入 WTO 以后，为经 济发展打开了国际市场，国民经济实力不断增强。这为国家建立森林生态效益补偿制度提 供了物质条件。同时，随着我国经济的发展，人们生活水平普遍提高，在物质需求得到满足之后，人们 提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温，特别是生态旅游得到人们的青睐就 是例证。另外，居民的环境意识增强，更多的人愿意承担生态环境建设费用。2、森林生态效益补偿制度在我国的发展日趋成熟从上文（表 1）中我们可以看出有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政策中 已发展，这表明党中央和国务院已经对森林生态效益补偿的问题给予重视，并在实践中不 断发展。2001 年 11 月开始，对森林生态效益补偿试点工作在河北、辽宁、黑龙江、山东、 浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆 11 个省(区)的 685 个县(单位)和 24 个国家级 自然保护区展开，涉及 0.133 亿 hm2 重点防护林和特种用途林。而且已经有个别省区试行 了森林生态效益补偿制度。如广东省，以政府令的形式自 1999 年 1 月 1 日起施行的广东 省生态效益林建设管理和效益补偿办法 （1998） ，福建 3 明市政府于 1998 年批准建立了森 林生态效益补偿办法，浙江省的同类制度也在商议过程中。这就为在全国范围内建立和完 善森林生态效益补偿制度提供了借鉴和经验，也为国家建立森林生态效益补偿制度奠定了 基础。3、森林生态效益补偿理论的不断发展在我国，对森林生态效益进行补偿的政策理论研究开始于 20 世纪 80 年代中后期，到 90 年代出现高峰，21 世纪初期仍然是人们研究的热点。研究的重点包括了：森林生态效益计量评价和计量模型、生态效益的交互作用及叠加效应、森林生态效益的社会和法律特征、 补偿对象、补偿原则、资金来源、补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管 理方法等方面。这些理论研究的不断发展对于中国全面实施森林生态补偿制度意义非常重 大，促进了森林生态效益补偿制度在全国范围内的施行。4、建立和完善我国森林生态效益补偿制度的设想根据森林生态效益补偿的实践，建立和完善我国的森林生态效益补偿制度，应当根据“收 益者付费、损害者赔偿”的原则，制定 1 部森林生态补偿法 。具体包括以下内容：1、 明确森林生态补偿的依据。森林资源除了具有经济效益，还具有生态环境效益，森 林的建设和维护，需要有 1 定的费用投入。森林的生态环境效益具有外部性，把这种外部 性内化，就需要对森林生态进行经济补偿，这样才能保证森林资源的持续发展。2、 明确森林生态补偿资金筹集的途径。森林生态补偿资金除了国家出资以外，应当根 据“谁收益谁补偿”的原则，明确其他主体包括个人、企事业单位、其他组织的应缴份额， 从而体现了生态效益的社会共享共担原则。3、 明确森林生态补偿的对象和范围。重点防护林、自然保护区、森林公园、风景名胜 区以及其他重要的森林生态资源区，应当作为森林生态补偿资金重点补助的对象和范围。4、 明确森林生态补偿金征收的标准。确定生态效益补偿标准是 1 项复杂的自然社会系 统工程，制定科学合理的标准，既要顾及森林自然生态要素，又要重视林区人口经济和社 会发展水平。在制定森林生态效益补偿标准时，应当考虑下列因素：森林自身生态功能的 大小、森林生态功能与人类生存关系的紧密程度、当地居民与森林之间的经济密切度、森 林生态效益的社会认同程度、国家与地方的财政状况、森林保护等级。5、 明确森林生态补偿的检查监督制度。森林生态补偿金应当专款专用，用于森林环境 的建设、保护与管理。因而，森林生态补偿制度必须有配套的检查监督制度，主要内容应 包括：森林生态效益的核定、补偿资金筹集和补偿的实施等方面的检查与监督，以保证森 林生态补偿制度的有效运作。5、结束语江泽民同志指出“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资 源环境就是发展生产力”。我们认识到森林资源的环境价值远远超过其经济价值，森林是保 障生态安全、促进社会经济可持续发展、向社会提供森林生态服务的宝贵资源。在当前的 形势下，制定 1 部森林生态补偿法的时机已经成熟，在全国范围内实施森林生态效益 补偿制度，才能有效保护森林资源和森林生态系统的建设，实现全国生态环境建设规划 提出解决我国生态环境问题的主要目标，保证我国经济、社会和环境的和谐发展。 参考文献：王焕校,常学秀. 环境与发展. 北京：高等教育出版社,2003.彭珂珊,王继军.中国退耕还林(草)的发展历史阶段与对策探讨.水土保持研究(vol.11,No.1) 2004,3.国家环保总局. 全国生态环境状况调查报告. 环境保护,2004.(5).郑 4 渭. 森林环境可持续发展管理问题研究. 北京：中国环境科学出版社,2002.陈国明,缪光平. 关于公益林建设的几个问题. 林业工作研究,1999.(3).周生贤. 全面加快新世纪林业发展步伐. 林业经济,2003.(9).国家林业局. 2001 年中国林业年鉴. 北京：中国林业出版社, 2002.孔凡斌. 试论森林生态补偿制度的政策理论、对象和实现途径. 西北林学院学报. 2003,18(2).